II SA/Lu 11/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie asesor WSA Wiesława Achrymowicz (spr.), sędzia NSA Maciej Kierek, Protokolant st.sekr.sąd. Magdalena Flis, po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2004 r. sprawy ze skargi B.i J.małż. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego I uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru na rzecz skarżących kwotę 10 /dziesięć/ złotych tytułem kosztów postępowania. W wyniku przeprowadzenia postępowania na wniosek J.R., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego , decyzją z dnia "[...]", nakazał B. i J. małżonkom S. rozebrać poddasze i przywrócić część dachową do pierwotnej formy w budynku przy ul. Śliskiej 12, przylegającego do budynku na posesji przy ul.Śliskiej 10. Jako podstawę prawną powołał art. 48 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. prawo budowlane. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji powołał się na ustalenie, że we wskazanym budynku inwestorzy wykonali roboty budowlane w postaci: wymurowania ścianki kolankowej z betonu komórkowego od strony południowej o wysokości 1,50 m; nadmurowania bloczkami betonu komórkowego o około 0,35 m ścianki kolankowej od strony północnej; uzupełnienia ścian szczytowych; wykonania nowego stropu z kantówek o przekroju 15 x 15 i desek, wykonania nowej konstrukcji dachowej i pokrycia jej blachą trapezową; w wyniku których w przestrzeni poddasza powstało dodatkowe pomieszczenie. W tych okolicznościach uznał za zasadne zakwalifikowanie zrealizowanych prac, wykonanych z nowych materiałów, jako nadbudowy, stanowiącej budowę zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy prawo budowlane, powoływanej wyżej. Wobec okoliczności, że inwestorzy nie legitymowali się pozwoleniem na budowę, ocenił, że ich działanie stanowiło samowolę budowlaną. Po rozpoznaniu odwołania J. i B. małżonków S., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia "[...]" w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł o nakazaniu B. i J. małżonkom S., na mocy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane, dokonania rozbiórki wykonanej bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, nadbudowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanej przy ul.Śliskiej 12 . W uzasadnieniu organ drugiej instancji podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zakres wykonanych prac ocenił jako przekraczający przedmiotowe granice pojęcia remontu, przez który należy rozumieć tylko prace polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego. Nowa treść nałożonego obowiązku wynika z gramatycznej wykładni art. 48 ustawy prawo budowlane, który nie przewiduje możliwości orzeczenia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego. Odnosząc się do argumentów odwołujących się, stwierdził, że powoływane ostatnio unormowanie nie dopuszcza uznania administracyjnego, stąd argumenty nawiązujące do sytuacji życiowej czy sąsiedzkiego konfliktu nie mogą mieć rozstrzygającego znaczenia, nie mogą uzasadniać odstąpienia od zastosowania rygorów przewidzianych dla samowoli budowlanej. Na powyższe skargę złożyli J. i B. małżonkowie S., podnosząc że roboty zostały wykonane w 1994r. , co mogą potwierdzić świadkowie, a miały one charakter remontu z uwagi na potrzebę zabezpieczenia istniejącej substancji mieszkaniowej. Z racji trudnej sytuacji życiowej, jedynie prace wykończeniowe planowali wykonać po kilkuletniej przerwie, co spotkało się ze sprzeciwem ze strony J. R. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko wyrażone przez organy administracyjne w toku instancji Odnośnie daty realizowania robót wskazał, że zostały one rozpoczęte w 1994r. , a nie zostały zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z 07 lipca 1994r. prawo budowlane, a zatem zgodnie z art. 103 ust. 2 tejże ustawy, znajduje zastosowanie dyspozycja art. 48 omawianej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę, zważył co następuje: Rozpoznając odwołanie, organ drugiej instancji ma obowiązek dokonania ponownej merytorycznej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, rozważenia potrzeby jego uzupełnienia celem wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co wynika z treści unormowania art. 136 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. oraz zważywszy zasadę dwuinstancyjności statuowaną dyspozycją art. 15 k.p.a. W wyniku kontroli legalności zaskarżonej decyzji, należy stanąć na stanowisku, iż w toku postępowania administracyjnego, organ je prowadzący, nie ustalił istotnej okoliczności faktycznej, dotyczącej możliwie ścisłej daty wykonania prac, stwierdzonych w toku oględzin, a które dotychczas zostały zakwalifikowane jako samowola budowlana. Nie odniósł się , nie dokonał oceny nieścisłych i istotnie rozbieżnych w rozstrzygającym zakresie twierdzeń stron postępowania administracyjnego. W szczególności podlegało rozważeniu z wyczerpaniem postępowania wyjaśniającego, twierdzenie B.S., zawarte w protokole jej przesłuchania z dnia 25 października 2001r., w których początek prac "budowlano-konserwacyjnych", podejmowanych sukcesywnie, określiła na rok 1993, jednak bez przedmiotowego ich skonkretyzowania i podania daty realizacji każdej kolejno, skoro miały je dzielić znaczne odstępny czasu, w świetle stanowiska skarżącej, jako inwestora, a dalej jakie ściśle prace określiła pojęciem wykończeniowych. W tym stanie rzeczy, niewyjaśnienie wskazanej okoliczności faktycznej nie daje podstaw do pozytywnego przesądzenia wyniku kontroli legalności zaskarżonej decyzji, gdyż chodzi o okoliczność rozstrzygającą dla prawidłowej kwalifikacji prawnej spornych prac . W rezultacie ponowienia postępowania administracyjnego, prowadzący je w toku instancji organ winien te ustalenia faktyczne poczynić, po uprzednim wyczerpaniu źródeł dowodowych, podejmując działania przewidziane dyspozycją art. 7 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Dopiero w jego wyniku zasadnym będzie przesądzenie, dokonanie prawidłowej oceny czy roboty budowlane, podlegające kwalifikowaniu jako stanowiące samowolę budowlaną, poddaną rygorom prawa budowlanego, zostały zrealizowane w całości pod rządami ustawy prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), jak to wywodzi skarżąca, czy też kontynuowano je już po dacie wejścia w życie kolejnej ustawy prawo budowlane z dnia 07 lipca 1994r. (tekst jednolity z 2000r. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), a na co z kolei powołuje się rozpatrujący sprawę organ administracyjny w odpowiedzi na skargę. Okoliczność ta ma rozstrzygające znaczenie dla rozważenia podstaw do zastosowania w konsekwencji właściwego reżimu prawnego, istotnie zróżnicowanego w wymaganych przesłankach pod rządem każdej z powołanych ustaw prawo budowlane, prowadzącego do wyeliminowania samowoli budowlanej, co do zasady, a także do określenia jej zakresu. Braku omówienia ustaleń we wskazanym zakresie w decyzji administracyjnej obu instancji, nie może proceduralnie skutecznie zastępować wywód zawarty w odpowiedzi na skargę, gdy wyrażone w niej odwołanie do unormowania art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. prawo budowlane, na obecnym etapie postępowania administracyjnego, przy niewyczerpująco przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, należy ocenić jako przedwczesne, wobec niepoparcia tej subsumcji prawidłowo poczynionymi ustaleniami faktycznymi. Wobec powyższego , zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedwcześnie przyjmuje kwalifikację prawną z art. 48 ustawy prawo budowlane, obowiązującej obecnie wobec naruszenia przepisów postępowania administracyjnego normujących zasady i tryb podejmowania czynności dowodowych, o których wyżej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przy zastosowaniu art. 152 ostatnio cytowanej ustawy, Sąd orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. kg.