II SA/Lu 110/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal,, Asesor WSA Bogusław Wiśniewski (spr.), Protokolant Referent Agnieszka Kocot, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. znak: [...], które nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Powiatu kwotę 300 zł (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpoznaniu wniosku Zarządu Powiatu utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2004 r znak : SKO.[...] , odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2003 r znak : GGR.[...] , na mocy której zatwierdzono projekt podziału działki nr 5537 o powierzchni 0,9692 ha położonej w P. . Stosownie do decyzji jedna z działek powstałych w wyniku podziału oznaczona nr.5537/16 o powierzchni 0,0497 ha przeszła na własność Powiatu P.. Przeciwko takiemu rozstrzygnięciu zaprotestował Zarząd Powiatu , który domagał się stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Zarząd wywodził, że uznanie wspomnianej działki za własność Powiatu nastąpiło bez podstawy prawnej. Zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P. , przedmiotowa nieruchomość leży w terenach oznaczonych symbolem KZ 4 – ulica [...]– zbiorcza układu podstawowego, szerokość w liniach rozgraniczających 30m. Z ustaleń planu nie wynika, aby ulica [...] była drogą powiatową .Jest to droga nie urządzona, nie miała dotychczas nadanej kategorii. Nie można jej nadać w drodze decyzji organu gminy. Zarząd dodał, że brak jest także stosownej uchwały Rady Powiatu zaliczającej ulicę [...] do kategorii dróg powiatowych. Stanowiska Zarządu nie podzieliło Kolegium , które odmówiło stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji . Kolegium przyznało, że działka nr 5537 częściowo jest położona w obszarze KZ 4 ulica [...] w P. Jednocześnie jednak uznało, że wydzielona działka 5537/16 przeznaczona jest pod budowę drogi powiatowej. Wniosek taki wypływa z faktu, że będzie ona stanowić przedłużenie ulicy [...], która jest zaliczona do kategorii dróg powiatowych, a w myśl art.10 ust.4 ustawy z dnia 21 marca o drogach publicznych nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży. Kolegium zauważyło ponadto, że ulica [...] łączy się z ulicą [...], ta natomiast łączy się z ulicą [...] . Tak więc ulica [...] stanowi jeden ciąg z ulicą [...] i z ulicą [...]. Wszystkie te ulice zostaną zrealizowane jako drogi powiatowe , bowiem ich celem będzie łączenie siedzib dwóch gmin- P. i K. D.. Skargę na rozstrzygnięcie Kolegium złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Zarząd Powiatu. W skardze podkreśla się przede wszystkim, że ulica [...] istnieje tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie jest wydzielona, ani urządzona. Z załącznika graficznego do planu wynika, że ma ona łączyć ulicę [...] , która jest drogą krajową , z ulicą [...], która nie jest drogą krajową , wojewódzką lub powiatową. Skarżący zarzucił decyzji, iż nie uwzględniła faktu braku uchwały Rady Powiatu o zaliczeniu ulicy [...] do kategorii dróg powiatowych. Tymczasem Kolegium usiłuje wykazać, że uzasadnienie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości przesądza o kategorii drogi, a sama kategoria zostanie nadana później, co oznacza, że organ gminy wypowiada się w sposób rozstrzygający o kategorii drogi powiatowej i to w uzasadnieniu decyzji dotyczącej podziału nieruchomości , czyniąc fikcyjnymi wszelkie opinie i uchwały właściwych organów. Zarząd Powiatu podkreślił, że przepis art.10 ust.4 ustawy o drogach publicznych odnosi się do sytuacji , gdy nowo wybudowany odcinek leży w ciągu drogi. Przepis ten nie ma jednak zastosowania w tym przypadku. Ulica [...] leży bowiem między drogą krajową ( ul. [...] ) , a drogą wojewódzka ( ul. [...] ). Ulica [...] nie jest nowo wybudowana, i nie leży w ciągu ulicy [...] a nawet nie styka się z tą ulicą .Tym samym nie może być przedłużeniem ulicy [...]. Skarżący zaznaczył, że ulica [...] nie leży w ciągu jakiejkolwiek drogi powiatowej w powiecie puławskim. Wskazano również, że Rada Powiatu nie ustaliła istnienia drogi powiatowej P. – K. D.. W ocenie skarżącego decyzja Prezydenta Miasta wadliwa jest także z tego powodu, że nie zapewniła mu czynnego udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Skoro Powiat stał się właścicielem działki, powinien zostać uznany za stronę postępowania. Skarga zwraca ponadto uwagę, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art.10 § 1 kpa , Kolegium nie umożliwiło skarżącemu zapoznania się i ustosunkowania do dowodów przedstawionych przez Prezydenta Miasta, przedłożonych przy ponownym rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył , co następuje : Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych jest nadzwyczajnym , wyjątkowym środkiem jej weryfikacji. Stanowi zarazem odstępstwo od określonej w art.16 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych, co oznacza, że każda z przesłanek , której zaistnienie usprawiedliwia zastosowanie tego trybu , musi zostać ustalona w sposób pewny i nie budzący wątpliwości. Również odmawiając stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji organ winien wykazać w ten sam sposób, że przesłanka uzasadniająca zastosowanie tej instytucji nie istnieje. Cechą rażącego prawa , na które powołuje się Zarząd Powiatu , jest to , że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu poprzez proste ich zestawienie ze sobą, chodzi tu bowiem o naruszenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny ( por .wyrok NSA z dnia 10 września 1999 r sygn .akt III SA 7586/98 LEX 43401 ). Nie każde tez naruszenie prawa można uznać za rażące w rozumieniu art.156 § 1 pkt.2 kpa. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, uznający za rażące naruszenie prawa tylko takie naruszenie , które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności ( por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2000 r sygn. akt I SA/Ka 1582/98 LEX 42914, wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r sygn. akt III SA 1935/99 LEX 47008 ). Podkreślenia przy tym wymaga, że wady określone w art.156 § 1 kpa mają charakter materialnoprawny, a zatem ocenie organu działającego na tej podstawie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające je postępowanie ( por .wyrok NSA z dnia 27 października 1998 r sygn. akt II SA 1202/98 LEX 41891 ). Przekonania Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że powyższa ocena została dokonana właściwie , nie sposób podzielić. Błędne jest przede wszystkim przekonanie wyrażone w zaskarżonej decyzji, że organ administracji dokonujący podziału nieruchomości w oparciu o przepis art.98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U z 2000 r Nr 46, poz.543 ze zmianami ) mógł sam ustalać kategorie dróg wymienionych w tym przepisie. Czynności w tym zakresie należą do wyłącznej kompetencji organów określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych ( tekst jedn. Dz.U z 2000 r Nr 71, poz.838 ze zmianami ). Według art.6a ust.2 tej ustawy, o zaliczeniu do kategorii dróg publicznych następuje w drodze uchwały rady powiatu w porozumieniu z marszałkiem województwa po zasięgnięciu opinii wójtów ( burmistrzów prezydentów miast ) gmin , na obszarze których przebiega droga, oraz po zasięgnięciu opinii zarządów sąsiednich powiatów. W sprawie bezspornym jest, że Rada Powiatu nie podjęła uchwały zaliczającej ulicę [...] do kategorii dróg powiatowych. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia, że jest ona drogą powiatową. Odmiennego wniosku nie sposób wywieść z treści art.10 ust.2 ustawy o drogach publicznych ,stosownie do którego, nowo wybudowany odcinek drogi , w tym także obwodnica miejscowości , staje się drogą tej samej kategorii , w której ciągu leży. Ustalenia Kolegium w tym zakresie są nieprecyzyjne i niepełne. Niejasność motywów jakimi kierowało się Kolegium, uznając ulicę [...] za drogę powiatową widoczna jest już w określeniu jej położenia. W decyzji z dnia [...] marca 2004 r Kolegium stwierdziło, że działka 5537/16 będzie stanowić przedłużenie istniejącej ulicy [...], która jest zaliczona do kategorii dróg powiatowych. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...]maja 2003 r podaje natomiast, że ulica [...] stanowi ciąg tej samej drogi, do której należy ulica [...]. Nie wiadomo przy tym o jaką drogę chodzi. Stwierdza się ponadto, że ulica [...] łączy się z ulicą [...] ta z kolei łączy się z ulicą [...]. Tak więc ulice te stanowią jeden ciąg. Wszystkie te ulice maja zostać zrealizowane jako drogi powiatowe, bowiem ich celem będzie łączenie dwóch gmin – P. i K. D.. Z wykazu dróg powiatowych wynika jednak, że ulica [...] nie jest drogą powiatową, a ulica [...] ujawniona jest jako droga o statusie drogi wojewódzkiej. Mapa przebiegu dróg krajowych , wojewódzkich i powiatowych podaje natomiast, że z P. do K. D. droga powiatowa biegnie od miejscowości B., natomiast na odcinku od P. do B. jest to droga kategorii wojewódzkiej. Podnieść również należy , że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 22 marca 2004 r Zarząd Powiatu twierdził , że ulica [...] rozpoczyna się od ulicy [...] , a kończy na ulicy [...]. Ulica [...] nie mogła zatem stanowić przedłużenia ulicy [...]. Miałaby natomiast łączyć ulicę [...] z ulicą [...]. Z kolei w skardze wyjaśnia się , że ulica [...] ma łączyć ulicę [...] , która ma status drogi krajowej z ulicą [...] , która nie jest zaliczona do żadnej kategorii. Potwierdzeniem tego stanu jest fragment graficzny planu zagospodarowania przestrzennego znajdujący się w aktach sprawy ( bez bliższego oznaczenia ) . Ulica [...] oraz Kopernika nie są zamieszczone w wykazie dróg powiatowych. Z uwagi na jego nieczytelność nie można też jednoznacznie ustalić przebiegu drogi [...]. Przyjęcie jednak, że ulica [...] miałaby łączyć ulicę o kategorii krajowej z inną ulicą o nieustalonej kategorii, nie może prowadzić do wniosku, że jest to droga o kategorii powiatowej. Zasadnym jest zatem pogląd, że ustalenia Kolegium co do kategorii drogi , której częścią miałaby stać się działka 5537/16 , nie znajdują oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. W tej sytuacji właściwym jest przekonanie , że nadanie przez organ dokonujący podziału nieruchomości , jak i Kolegium , ulicy [...] kategorii drogi powiatowej nastąpiło samodzielnie, z naruszeniem przepisów art.7 , 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 ust.1 lit.a) lit c) oraz art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U Nr 153, poz.1270 ze zmianami ) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego . O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art.152, a o kosztach w oparciu o art.200 cytowanej ustawy.