II SA/Lu 110/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Stażysta Magdalena Kuca, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009 r., sprawy ze skargi B. i P. małżonków C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu i nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia 21 grudnia 2000 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. i P. C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i częścią usługową (gabinety lekarskie) łącznie z urządzeniem i uzbrojeniem terenu na działce nr 10/1 przy ul. Weteranów w Z. Inwestycja powyższa została wykonana, a inwestorzy złożyli wniosek o udzielenie pozwolenia na jej użytkowanie. W odpowiedzi na wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. przeprowadził kontrolę przedmiotowego obiektu a następnie decyzją z dnia 10 [...] 2008 r. wydaną na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie wybudowanego budynku mieszkalnego z garażem i częścią usługową, nakładając jednocześnie na nich obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 maja 2009 r. pochylni dla osób niepełnosprawnych. W uzasadnieniu decyzji organ zaznaczył, iż roboty budowlane wykonane w oparciu o wydane pozwolenie na budowę nie zostały wykonane w całości. Do ich zakończenia pozostało wykonanie podjazdu dla osób niepełnosprawnych. Nie wykonanie tych prac nie uniemożliwia jednak użytkowania budynku. Od decyzji tej w części nakładającej obowiązek wykonania pochylni dla osób niepełnosprawnych odwołali się inwestorzy. Podnieśli oni, że występując o pozwolenie na budowę planowali założenie niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej, gdzie wymagany jest podjazd dla osób niepełnosprawnych. Obecnie jednak zrezygnowali z tych planów ograniczając się do prowadzenia jedynie gabinetu stomatologicznego, gdzie taka pochylnia nie jest wymagana. Ponadto zaznaczyli, iż na rezygnację z wykonania podjazdu posiadają zgodę projektanta. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 [...] 2009 r. nie uwzględnił wniesionego odwołania utrzymując decyzję organu I instancji w mocy. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, iż pozwolenia na użytkowanie udziela się po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli wykonanego obiektu, która to kontrola obejmuje również sprawdzenie zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich (art. 59a ust. 2 pkt 2f Prawa budowlanego). Wymóg zapewnienia dostępu do części usługowej budynku (gabinety lekarskie) takim osobom został określony w pozwoleniu na budowę, co oznacza, iż niewykonanie pochylni stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego i jego dokonanie winno być poprzedzone decyzją o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę, której to inwestor nie posiada. W związku z tym zasadnym było nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych wynikających z pozwolenia na budowę, z których inwestor zrezygnował podczas realizacji budynku. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję oraz w kolejnym piśmie B. i P. C. wnieśli o jej uchylenie lub przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. Wnieśli również o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W skardze powtórzyli w ogólnym zarysie zarzuty sprecyzowane wcześniej w postępowaniu odwoławczym. Podnieśli dodatkowo, że zrealizowany budynek jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym a nie obiektem użyteczności publicznej, a zatem obowiązek wykonania pochylni nie powinien zostać nałożony. Ponadto wykonanie pochylni nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec tego niewykonanie pochylni należy traktować jako zmianę nieistotną, na którą dodatkowo uzyskano zgodę projektanta. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Dokonując oceny zasadności wniesionej przez B. i P. małżonków C. skargi od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 [...] 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję organu nadzoru budowlanego I instancji udzielającą skarżącym pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego z garażem i częścią usługową oraz zobowiązującą do wykonania w zakreślonym terminie pochylni dla osób niepełnosprawnych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Tytułem wstępu warto zaznaczyć, iż sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Nie każde jednak naruszenie prawa przez organy administracji publicznej daje sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Szczegółowe warunki uchylenia decyzji określa art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Mówiąc po krótce uchylenie decyzji jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa, którego stopień nie pozostawał bez wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W decyzji o pozwoleniu na budowę zatwierdzeniu podlega także projekt budowlany (art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego). Dokument ten musi między innymi zawierać projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego (...) oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 (chodzi o obiekty użyteczności publicznej oraz mieszkaniowe budownictwa wielorodzinnego) - również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych. Należy bowiem pamiętać, iż zgodnie z tym przepisem obiekty budowlane o takim charakterze należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, zapewniając m.in. warunki dostępności do tych budynków osobom niepełnosprawnym, w szczególności poruszającym się na wózkach inwalidzkich. Bezspornym jest, że skarżący uzyskali ostateczną decyzję zatwierdzająca przedłożony przez nich projekt budowlany i udzielającą im pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego z garażem i częścią usługową (przeznaczoną na gabinety lekarskie). Bezspornym jest również, iż decyzja ta nałożyła na nich obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu w części usługowej. Wymóg ten został nałożony zgodnie z prawem na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę (t.j. Dz. U. z 2003 Nr 207 poz. 2016). Wypełniając ten wymóg skarżący - po zrealizowaniu przedmiotowego obiektu budowlanego - dokonali zawiadomienia o zakończeniu budowy i złożyli wniosek o udzielenie im pozwolenia na jego użytkowanie. W związku z tym obowiązkiem organu wynikającym z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego było przeprowadzenie kontroli w celu ustalenia, czy zgłoszony do użytkowania obiekt budowlany został wykonany zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, a tym samym brak jest przeszkód do wydania pozwolenia na jego użytkowanie, czy też inwestor dokonał odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, co może skutkować wymierzeniem kary pieniężnej i przeprowadzeniem postępowania naprawczego w ramach art. 51 Prawa budowlanego (art. 59f ust. 1 i 6 Prawa budowlanego). Kontrola ta obejmuje m.in. sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego (art. 59a ust. 2 pkt 2f). Mając powyższe na uwadze bezspornym jest, iż część graficzna znajdującego się w aktach sprawy projektu architektonicznego, stanowiącego integralną część zatwierdzonego projektu budowlanego, wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że w projekcie przewidziano wykonanie podjazdu (pochylni) dla osób niepełnosprawnych. Podjazd ten przewidziany był celem ułatwienia dostępności części usługowej budynku /rysunek elewacji bocznej (prawej) ozn. A 11 oraz projekt zagospodarowania terenu, w którym jednoznacznie wyróżniono podjazd dla niepełnosprawnych/. Natomiast w protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 4 listopada 2008 r. z udziałem inwestorów (skarżących) i przez nich podpisanym, zamieszczone są z kolei zapisy o niewykonaniu zaprojektowanej pochylni dla osób niepełnosprawnych i odstąpieniu w tym zakresie od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz o możliwości przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, a ponadto stwierdzenie o konieczności wykonania pozostałych robót budowlanych tj. pochylni dla niepełnosprawnych. Zatem już z prostego zestawienia wyników kontroli z zatwierdzonym projektem budowlanym wynika, że inwestorzy nie wykonali całości przewidzianych prac budowlanych naruszając tym samym udzielone pozwolenia na budowę. Wyjaśnić przy tym należy, co słusznie podniósł organ odwoławczy, iż zgodnie z art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przepis ten zatem wprowadza jasną zasadę, iż odejście przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie tego pozwolenia. Należy zatem przyjmować, że inwestor realizując dany obiekt związany jest treścią decyzji zatwierdzającej konkretny projekt budowlany obiektu. Nie może w sposób swobodny wprowadzać innych rozwiązań technicznych i konstrukcyjnych niż to przewiduje projekt. Działanie takie wymaga wcześniejszego uzyskania decyzji administracyjnej, niż nastąpi sytuacja istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Skoro więc skarżący nie występowali o zmianę pozwolenia na budowę, słusznie organ nałożył obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, co ma służyć zgodności stanu faktycznego z ostateczną decyzją. Słusznie również organy zakwalifikowały rodzaj odstępstwa wynikającego z niewykonania pochylni jako istotne. O tym, co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego rozstrzyga wykładany a contrario art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. I tak w pkt 5 tego przepisu wymienia się, iż nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie tego pozwolenia, o ile nie dotyczy zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne. Ustawodawca uznał zatem, iż warunki te odgrywają ważny element w prawidłowym użytkowaniu obiektu budowlanego i z tego względu niedopuszczalne jest swobodne decydowanie o ich wykonaniu. W tym kontekście wskazać należy, iż nie mogły odnieść żadnego skutku zarzuty skarżących dotyczące zarówno zgody projektanta na rezygnację z wykonania podjazdu jak również charakteru części usługowej budynku mieszkalnego, która to część zdaniem skarżących nie jest obiektem użyteczności publicznej. Odnośnie wskazanej zgody projektanta wskazać należy, iż zgodnie z art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego projektant uprawniony jest do modyfikowania zatwierdzonego projektu budowlanego wyłącznie w zakresie odstępstw nieistotnych. Za takie z kolei, jak już Sąd wyjaśnił, nie można uznać rezygnacji z elementów budynku służących zapewnieniu warunków do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne. Konkludując, skoro więc roboty polegające na wykonaniu pochylni zostały uwzględnione w zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projekcie budowlanym, a konkretnie w stanowiącym jeden z jego elementów projekcie zagospodarowania terenu i projekcie architektoniczno-budowlanym, konsekwencją tego jest bezwzględna konieczność ich uwzględnienia w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie zrealizowanego obiektu. Gdyby nawet uznać, że przedmiotowy budynek nie jest obiektem użyteczności publicznej, to i tak odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie niewykonania pochylni dla osób niepełnosprawnych wymagało zmiany pozwolenia na budowę gdyż ze względu na treść powołanego wyżej art. 36a ust. 5 pkt 5 Prawa budowlanego nie mogło być ono uznane za odstępstwo nieistotne, na które mógłby wyrazić zgodę projektant. Zasadnie więc organy udzieliły pozwolenia na użytkowanie całości przedmiotowego budynku i nałożyły obowiązek wykonania w zakreślonym terminie reszty prac budowlanych, a fakt, ich niewykonania nie stoi na przeszkodzie w prawidłowym funkcjonowaniu tego budynku do czasu ich wykonania. Jedynym uchybieniem, jakie Sąd dostrzegł w ramach kontroli, było powołanie w podstawie prawnej decyzji organów obu instancji art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego, podczas gdy rozstrzygnięcie decyzji określające sytuacją prawną skarżących odpowiada treści art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, który to przepis powinien zostać powołany w podstawie prawnej decyzji. Należy bowiem wskazać, iż organy wydanymi decyzjami udzieliły pozwolenia na użytkowanie całego budynku mieszkalnego i jednocześnie zobowiązały inwestorów do wykonania określonych robót budowlanych. Natomiast przepis art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego odnosi się do sytuacji, gdy organ udzielając pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jednocześnie określa warunki użytkowania tego obiektu bądź nie udziela pozwolenia na użytkowanie lecz uzależnia jego udzielenie (po przeprowadzonej kontroli) od wykonania w oznaczonym terminie określonych robót budowlanych. Tak więc wymieniony przepis nie mógł znaleźć zastosowania w przedmiotowym postępowaniu. Kwestię nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych i określenie terminu wykonania tych robót w wydanym pozwoleniu na użytkowanie reguluje natomiast przepis art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego. To w tym przepisie ustawodawca przewidział sytuacje, gdy możliwe jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, mimo iż pozostały do wykonania jeszcze pewne roboty budowlane. Oznacza to, że jeżeli obiekt spełnia warunki uzasadniające wydanie pozwolenia na użytkowanie pomimo niewykonania całości robót budowlanych, organ w wydanym pozwoleniu może określić termin wykonania tych robót. Jest to przykład decyzji wydanej z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności. Nakłada ona na adresata pozwolenia na użytkowanie obowiązek wykonania pewnych czynności związanych z użytkowaniem obiektu. Jeżeli strona nie dopełni tych czynności w wyznaczonym terminie, organ ma obowiązek uchylić decyzję na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie działanie takie mogłoby jednakże odnieść się wyłącznie do części usługowej przedmiotowego budynku. Dostrzegając jednakże powyższe uchybienie wskazać należy, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem błędne powołanie podstawy prawnej w decyzji administracyjnej nie prowadzi automatycznie do uchylenia decyzji w postępowaniu przed sądem administracyjnym, jeżeli podstawa taka istnieje (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2001 r. I SA 1425/99, opubl. LEX nr 54161). Innymi słowy sąd administracyjny nie może uwzględnić skargi na akt wydany, co prawda z pewnym uchybieniem obowiązującym przepisom, ale uchybieniem nieistotnym, ponieważ pozostającym bez wpływu na dokonaną przez organ ocenę. Właśnie z taką sytuacją mamy do czynienie w przedmiotowej sprawie. Nadto należy dodać, iż zupełnie poza kognicją Sądu jest dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, o co wnieśli skarżący. Sąd nie jest bowiem organem administracji publicznej trzeciej instancji i z tego względu nie rozstrzyga merytorycznie sprawy ani nie rozpatruje wniosków, do czego właściwym jest odpowiedni organ. Mając na względzie okoliczności przedstawione powyżej oraz to, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca ani w całości, ani w części orzekającej o kwestionowanym obowiązku nie naruszają prawa i nie wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego. Stwierdzając zatem brak podstaw do uwzględnienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny - zgodnie z art. 151 powołanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.