II SA/Lu 110/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2012 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku na leki oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] Kierownik Działu Świadczeń i Usług Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, odmówił udzielenia R. O. świadczenia na leki w postaci zasiłku celowego, specjalnego zasiłku celowego oraz zasiłku celowego i okresowego pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż R. O. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i utrzymuje się z emerytury oraz zasiłku pielęgnacyjnego w łącznej kwocie 909,45 zł. Dochód ten przekracza kryterium ustawowe określone w ustawie o pomocy społecznej które wynosi 477 zł. W takiej sytuacji wskazano, iż może być przyznana pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego lub zasiłku celowego i okresowego pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku, jednakże w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie również takiej formy pomocy. Organ w tym zakresie wskazał głównie, iż strona uniemożliwiła poprzez brak współpracy z pracownikami ośrodka ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości jej sytuacji dochodowej związanej z uzyskiwaniem dochodu z podnajmu mieszkania. Organ dodał również, iż świadczenie w postaci zasiłku celowego ma charakter nieobowiązkowy, co stanowi, iż oprócz sytuacji strony na możliwość jego przyznania ma wpływ wysokość środków jakimi dysponuje organ. Ten natomiast ma ograniczone środki finansowe. W odwołaniu od tej decyzji R. O. zwracając uwagę na swoją trudną sytuację osobistą, jak również na swój stan zdrowia podniosła, że organ nie uwzględnił zaleceń wyrażonych w decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2011 r. i [...] grudnia 2010 r. Dodała, iż w trakcie wizyty pracowników organu w jej domu była traktowana w przedmiotowy i lekceważący sposób. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji wydając decyzję naruszył art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ źle przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie. W tym zakresie podniósł, iż postępowanie w sprawach pomocy społecznej oparte jest na wywiadzie środowiskowym, a nie na "spotkaniu" pracowników socjalnych z podopiecznym. Wywiad ten służy zebraniu stosownych informacji o osobie potrzebującej wsparcia w tym celu aby mogła zostać przyznana pomoc. Jednocześnie do obowiązków strony należy współdziałanie z pracownikiem socjalnym w trakcie jego przeprowadzenia, a odmowa przeprowadzenia wywiadu może być uznana jako brak współdziałania osoby z pracownikiem ośrodka skutkujący odmową przyznania pomocy. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził natomiast aktualizacji wywiadu środowiskowego mającego za cel wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy między innymi wskazanych przez Kolegium już w decyzji z dnia [...] sierpnia. 2011 r. Kolegium ponadto powołując się na uwarunkowania osobiste odwołującej udzieliło wskazówek odnośnie poprawności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skardze R. O. podniosła cały szereg argumentów uzasadniających jej trudną sytuację życiową. W szczególności zaznaczyła, iż jest osobą chorą, wymagającą systematycznego leczenia, a jej stan zdrowia uległ pogorszeniu na tyle, iż ma trudności w prowadzeniu własnych spraw. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja jest bowiem w ocenie Sądu zgodna z prawem. W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku skarżącej o odroczenie terminu rozprawy. Wniosek powyższy został oddalony, bowiem nie zostały spełnione przesłanki z art. 109 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., Poz. 270 – dalej jako p.p.s.a.), zgodnie z którym rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną sądowi znaną przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba, że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała, że jej nieobecność jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem, którego nie można przezwyciężyć. W szczególności brak było podstaw do uznania, iż stan zdrowia fizycznego i psychicznego jest chwilowy i ulegnie poprawie w okresie późniejszym. Jak wynika z akt sprawy oraz wiedzy posiadanej przez Sąd z urzędu skarżąca jest osobą schorowaną w podeszłym wieku, z orzeczonym stałym znacznym stopniem niepełnosprawności oraz pierwszą grupą inwalidztwa. Również z zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] marca 2012 r. (k. 14 verte akt sądowych) wynika, że stany leku, depresji oraz postępującego niedołęstwa i nieporadności życiowej wywołanej wiekiem i schorzeniami mają charakter stały nie ulegający poprawie. Natomiast jak wskazano powodem odroczenia rozprawy może być wyłącznie przeszkoda nagła lecz usuwalna w późniejszym terminie. Natomiast w przypadku skarżącej brak podstaw do uznania, iż schorzenia skarżącej mają charakter nadzwyczajny i nagły, a dodatkowo przemijający w okresie "wiosenno-letnim". Dlatego też nie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku o odroczenie rozprawy. Ubocznie należy wskazać skarżącej, iż sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego poza dowodem uzupełniającym z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.) oraz to, że orzeka na podstawie przepisów prawa a nie według własnego uznania i rozumienia wagi sprawy, a w swych działaniach związany jest zasadą szybkości postępowania (art. 8 p.p.s.a.) wprowadzającej wymóg ścisłej i rygorystycznej wykładni tego typu wniosków. Przechodząc zaś do meritum sprawy, na wstępie rozważań wskazać należy, że materialnoprawną podstawę wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy. Przenosząc przedstawione powyżej rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Trudno bowiem nie przyznać racji Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, które po analizie zebranego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym materiału dowodowego potraktowało sytuację strony jako nie wyjaśnioną należycie. Nie będąc jednocześnie uprawnione do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym w uzasadnieniu zakresie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób prawidłowy skorzystało z możliwości wydania decyzji kasacyjnej. Przedmiotowe postępowanie dotyczyło przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków. Zgodnie z art. 39 ust 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) zasiłek celowy może zostać przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie pomocy na podstawie tego przepisu uzależnione jest jednak od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że niezależnie od zaistniałych trudności życiowych, organ przyznający świadczenia z pomocy społecznej obowiązany będzie odmówić przyznania zasiłku celowego osobie samotnie gospodarującej, bądź rodzinie, jeśli jej dochód przekroczy ustawowe kryterium dochodowe. Przekroczenie kryterium dochodowego przez stronę nie oznacza jednak, że nie przysługuje jej już wsparcie państwa w ramach pomocy społecznej. Możliwość taką przewiduje bowiem wprost art. 41 ustawy pomocy społecznej. Zgodnie z jego treścią osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy lub zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Przesłanką warunkującą przyznanie pomocy jest jednak znajdowanie się wnioskodawcy w sytuacji szczególnej. Zgodnie zaś z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem "szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani do zdarzeń nadzwyczajnych" - tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11. Jednakże aby ocenić czy wnioskodawca znajduje się sytuacji uzasadniającej udzielenie mu pomocy niezbędnym jest przeprowadzenie szczegółowego postępowania dowodowego, na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium. Postępowanie dowodowe ma bowiem na celu ustalenie stanu faktycznego, a co za tym idzie prawdy obiektywnej. Natomiast głównym narzędziem umożliwiającym ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej strony jest rodzinny wywiad środowiskowy. Składa się on na postępowanie wyjaśniające, poprzedzające rozstrzygnięcie każdej sprawy dotyczącej świadczeń z wyjątkiem przyznania biletu kredytowego (art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). W przypadku osoby stale korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej nie przeprowadza się nowego wywiadu środowiskowego, a jedynie aktualizuje się poprzedni. Zasady przeprowadzania wywiadu środowiskowego zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 27, poz. 138). W przepisach tego rozporządzenia brak jest natomiast mowy o "spotkaniach pracowników socjalnych ze stroną" stanowiących formę dowodu na okoliczność ustalenia sytuacji życiowej strony. Jak wskazało Kolegium dowodem na podstawie którego można ustalić istotne dla sprawy okoliczności jest wyłącznie rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadzony zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia. W przełożeniu na stan przedmiotowej sprawy oznacza to, że organ pierwszej instancji nie był uprawniony do powoływania się na ustalenia dokonane podczas wizyty pracowników socjalnych u skarżącej w dniu [...] września 2011 r. Wywiad stanowi bowiem szereg czynności postępowania dowodowego (rozmowa, zebranie dokumentów, przeprowadzenie obserwacji) utrwalonych w formie kwestionariusza. Forma ta powinna być zachowana także wtedy, gdy osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia, utrudnia przeprowadzenie wywiadu. Słusznie przy tym organ odwoławczy podniósł, iż strona obowiązana jest do współdziałania z organem pomocy społecznej także podczas przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, co powinno głównie polegać na umożliwieniu pracownikowi socjalnemu przeprowadzenia wywiadu w wyznaczonym terminie i udzieleniu mu wszystkich niezbędnych informacji. Jednakże współpraca ta w pewnych sytuacjach w szczególności wywołanych chorobą podopiecznych może być utrudniona. Przepisy ww. rozporządzenia przewidują jednak, i tego typu sytuację. (patrz § 5 rozporządzenia). W takim przypadku wywiad (aktualizację) również należy sporządzić, odnotowując przy tym, iż ze względu na stan zdrowia osoby nie można było zebrać określonych informacji i dokumentów. Organ pierwszej instancji z naruszeniem wskazanych reguł przeprowadził postępowanie administracyjne, co w pełni uzasadnia ocenę organu odwoławczego, iż nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy. W szczególności dotyczy to sytuacji materialnej strony i możliwości zaspokojenia wskazanych potrzeb we własnym zakresie, możliwości finansowych organu w zakresie udzielania świadczeń, rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia odpowiednich do sytuacji skarżącej. Zasadnie zatem podkreślił organ odwoławczy, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest uzupełnienie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Skoro zaś przedmiotowe postępowanie nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i zachodziła konieczność przeprowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego w części określonej przez organ odwoławczy, to był on zobligowany na mocy art. 138 § 2 k.p.a. wydać decyzję uchylającą rozstrzygniecie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.