II SA/Lu 110/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. S. 100 (sto) złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. przyznaje [...] K. G. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295, 20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy), w tym 55, 20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) z tytułu podatku od towarów i usług. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), nakazał W. i E. B. (dalej także: inwestorzy) wyznaczenie – w terminie do [...] sierpnia 2017 r. – miejsc postojowych dla samochodów osobowych (do 4 stanowisk włącznie) na utwardzonym kostką brukową terenie działki nr [...], przy ul. [...] w [...]; organ wskazał, że utwardzony kostką brukową teren działki niestanowiący wyznaczonych miejsc postojowych oraz dojazdu do tych miejsc, wygrodzić w sposób trwały za pomocą elementów architektonicznych (np. słupków, gazonów, kwietników), uniemożliwiający wykorzystanie tego terenu jako miejsca postojowe dla samochodów. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku W. S. – właściciela działki nr [...] (dalej: skarżący), sąsiadującej ze wskazaną wyżej działką inwestorów. W wyniku przeprowadzonych oględzin oraz po dokonaniu analizy zgromadzonych w aktach dokumentów organ ocenił, że teren działki inwestorów jest wykorzystywany do parkowania samochodów klientów punktu sprzedaży lodów, znajdującego się po przeciwnej stronie drogi gminnej. Tym samym nie dał wiary twierdzeniom inwestorów, że utwardzony teren działki nr [...] wykorzystywany jest wyłącznie jako podjazd dla własnych samochodów. Na podstawie dokonanych pomiarów i szkiców stwierdzono, że na utwardzonym terenie można usytuować, zgodnie ze wskazanymi przepisami, maksymalnie 4 stanowiska postojowe dla samochodów osobowych. Większa liczba stanowisk postojowych naruszałaby te przepisy, jak to ma miejsce obecnie. Stanowiska postojowe mogą być usytuowane na utwardzonym terenie działki nr ewid.[...] wzdłuż granicy działki nr ewid.[...] w odległości 3,0 m od tej granicy. Taka ilość stanowisk i odległość od działki sąsiedniej gwarantuje jednocześnie spełnienie przepisu dotyczącego odległości od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Publiczna droga gminna stanowiłaby dojazd i dojście do wyznaczonych miejsc postojowych. Zgodnie z obowiązującymi w dniu wszczęcia przedmiotowego postępowania przepisami art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, utwardzenie powierzchni gruntu na wskazanej działce budowlanej, nie wymagało żadnych pozwoleń, a zatem wykonane przez inwestorów roboty nie stanowią samowoli budowlanej. To samo dotyczy robót budowlanych polegających na wykonaniu miejsc postojowych do dziesięciu stanowisk włącznie (art. 29 ust. 2 pkt 10), przy zachowaniu przepisów § 18-§ 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422). Decyzją z [...] listopada 2017 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], po rozpatrzeniu odwołania inwestorki od powyższej decyzji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji oraz umorzył postępowanie. Organ odwoławczy podkreślił, że jeżeli na utwardzonej części działki budowlanej zaparkowano samochody osobowe, nie oznacza to, że jest to plac postojowy bądź parking. W tej sytuacji, nakazanie właścicielowi utwardzonej działki, w drodze decyzji, wyznaczenia miejsc postojowych, narzucając mu jednocześnie ilość stanowisk postojowych jest nałożeniem obowiązku przeprowadzenia procesu inwestycyjnego polegającego na budowie placu postojowego, który w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, jest urządzeniem budowlanym, zaś żaden przepis Prawa budowlanego nie daje umocowań prawnych organom nadzoru budowlanego do nałożenia takiego obowiązku. W skardze do Sądu skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił, że organ odwoławczy pominął zebrane w sprawie dowody, potwierdzające, że na utwardzonym przez inwestorów placu parkują samochody, należące do klientów firmy inwestorów, co wyklucza uznanie tej działki za "teren zielony", służący wypoczynkowi i rekreacji. Z powyższego wynika, że inwestorzy naruszyli obowiązujące przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiące, że jedynie 30% powierzchni działki budowlanej może być przeznaczone pod zabudowę, zaś pozostała jej część musi zostać terenem zielonym. W ocenie skarżącego, wykonane przez inwestorów roboty budowlane, polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej stanowią – w rozumieniu ustawy Prawo budowlane – budowę obiektu budowlanego (art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 7). Utwardzony kostką brukową plac jest więc budowlą bądź urządzeniem budowlanym, umożliwiającym użytkowanie m.in. działalności gospodarczej inwestorów. Skarżący zarzucił też, że inwestorzy, bez zgody Burmistrza [...], wykonali zjazd z drogi gminnej na działkę nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę także z innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), który zobowiązuje – co do zasady – Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze. Organy nadzoru budowlanego przyjęły, że sporne roboty budowlane na terenie działki nr [...], przy ul. [...] w [...], zostały wykonane przez inwestorów w 1997 r. Okoliczność tę organy ustaliły na podstawie oświadczenia inwestorki E. B., złożonego [...] marca 2017 r. podczas kontroli wykonanych robót, które to oświadczenie nie było kwestionowane przez pozostałe strony postępowania. Zauważyć należy, co uszło uwadze organów obu instancji, że w świetle art. 29 w związku z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w 1997 r., rozpoczęcie takich robót wymagało uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od tego, czy polegały one jedynie na utwardzeniu powierzchni gruntu wskazanej działki budowlanej (jak twierdzą inwestorzy oraz organ odwoławczy), czy też stanowiły one budowę obiektu budowlanego – miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Dopiero bowiem na mocy nowelizacji tej ustawy, która weszła w życie [...] lipca 2003 r., na mocy art. 1 pkt 22 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718), art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego uzyskał brzmienie: "pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, zaś art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego uzyskał brzmienie: "pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych". Niekwestionowane jest, że inwestorzy nie uzyskali wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a zatem obowiązkiem organów obu instancji było przeprowadzenie postępowania naprawczego w stosownym trybie. Nie ulega przy tym wątpliwości, że właściwe ustalenie przez organy nadzoru budowlanego charakteru wykonanych robót budowlanych ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim wymagało jednoznacznego ustalenia, jak obecnie jest użytkowany wspomniany teren. W przypadku stwierdzenia, jak to uczynił organ pierwszej instancji, że na terenie działki nr [...] urządzone zostały miejsca postojowe, należało zbadać precyzyjnie, ile przewidzianych jest tych miejsc, zwłaszcza, że fotografie przedstawione przez skarżącego, a wykonane – jak wyjaśnił – [...] maja 2017 r. zdają się wskazywać, że możliwy jest jednoczesny postój więcej niż 10 samochodów osobowych (zob. k. 18-19 akt adm. I inst.). W razie ustalenia, że na działce urządzono miejsca postojowe, należało precyzyjnie wyjaśnić, od kiedy to nastąpiło. Możliwa bowiem jest sytuacja, że pierwotnie wykonano jedynie utwardzenie powierzchni opisanej działki budowlanej, a później dokonano zmiany sposobu jej użytkowania, poprzez urządzenie miejsc postojowych. Podkreślenia wymaga, że organy obu instancji, z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., a organ odwoławczy także z naruszeniem art. 136 k.p.a. nie wyjaśniły wskazanych wyżej okoliczności, co ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Nie budzi wątpliwości, że budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych bez wymaganego pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego, zaś wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlega legalizacji w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Z akt administracyjnych wynika, że organ pierwszej instancji, opierając się na wynikach kontroli nieruchomości z [...] marca 2017 r. i oględzin tej nieruchomości z [...] maja 2017 r., a także mając na uwadze dokumentację fotograficzną przedłożoną do akt sprawy przez skarżącego (k. 10, 18, 19, 27, 28 akt adm. I inst.), "uznał, że w powiązaniu ze znajdującym się po przeciwnej stronie drogi gminnej punktem sprzedaży lodów, teren ten jest wykorzystywany do parkowania samochodów klientów tego punktu. Tym samym nie dano wiary twierdzeniom E. B. zapisanym w cyt. wyżej protokołach, że utwardzony teren wykorzystywany jest wyłącznie jako podjazd dla własnych samochodów" (s. 2 decyzji PINB z [...] czerwca 2017 r., k. 31 akt adm. I inst.). Zauważyć należy, że organ odwoławczy nie podzielił powyższej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, choć nie uzasadnił w sposób należyty swego stanowiska. W tym zakresie organ drugiej instancji ograniczył się jedynie do ogólnego stwierdzenia, niepopartego żadnymi dowodami, że: "jeżeli na utwardzonej części działki zaparkowano samochody osobowe, nie oznacza to, że jest to plac postojowy bądź parking" (s. 3 zaskarżonej decyzji, k. 30 akt adm. II inst.). Organ ten nie wyjaśnił zatem w szczególności, dlaczego nie dał wiary wyjaśnieniom skarżącego, który konsekwentnie w toku postępowania podnosił, że działka inwestorów nr [...], przylegająca do jego działki nr [...], na jakiej usytuowany jest budynek mieszkalny, jest użytkowana jako parking dla samochodów osobowych klientów punktu sprzedaży lodów prowadzonego przez inwestorów. Organ odwoławczy nie wskazał również wyczerpująco, z jakich powodów ocenił, że dołączone przez skarżącego fotografie, wykonane – według jego wyjaśnień – [...] maja 2017 r., na których widać 7 samochodów osobowych zaparkowanych na działce inwestorów, nie mają żadnego wpływu na wynik sprawy. Nie budzi przy tym wątpliwości, że przeprowadzone w toku postępowania odwoławczego uzupełniające postępowanie dowodowe potwierdziło jedynie niekwestionowaną w niniejszej sprawie okoliczność, że w budynku mieszkalnym należącym do skarżącego (przy ul. [...] w [...], od strony utwardzonego kostką brukową terenu działki inwestorów nr [...], znajdują się pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi (zob. k. 18-24 akt adm. I inst.). Wskazać trzeba, że rozstrzygnięcie powyższej kwestii może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w świetle przepisów i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległość stanowisk postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym nie może być mniejsza niż 7 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie bądź 10 m - w przypadku parkingu od 11 do 60 stanowisk postojowych włącznie (§ 19 ust. 1 pkt 1), a jednocześnie stanowiska te nie mogą znajdować się na działce budowlanej w odległości mniejszej niż 3 m od granicy tej działki – w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie bądź 6 m od tej granicy – w przypadku parkingu od 11 do 60 stanowisk postojowych włącznie (§ 19 ust. 2 pkt 1 lit. a) i b). W rozpoznawanej sprawie jest zaś bezsporne, że odległość części utwardzonej działki inwestorów od okien w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym skarżącego wynosi 4,55 m (zob. szkic do protokołu oględzin z [...] maja 2017 r.). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organy obu instancji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organy te dokonają zatem ponownej, wszechstronnej oceny niniejszej sprawy i w zależności od tej oceny podejmą stosowne rozstrzygnięcie. Obowiązkiem organu drugiej instancji będzie również odniesienie się do argumentacji skarżącego, podnoszonej w toku postępowania, w tym do zarzutu wykonania zjazdu z drogi gminnej na działkę nr [...], bez zgody Burmistrza [...] oraz niezgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wskazują minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej działek budowlanych oraz maksymalny udział powierzchni zabudowy w stosunku do ogólnej powierzchni tych działek. Orzeczenie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu znajduje uzasadnienie w art. 250 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w związku z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1715 ze zm.). Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji.