II SA/Lu 1101/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych 1) oddala skargę; 2) przyznaje radcy prawnemu J. C. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Pismem z dnia 25 lipca 2012r. T. W. domagała się "orzeczenia w sprawie usług opiekuńczych obowiązkowych od 2006r.’’ stwierdzając, że przesłanki spełnia od 2005./2006r. Decyzją z dnia [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił przyznania żądanej pomocy. Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 6 września 2012r. ustalono, że strona mieszka w domu jednorodzinnym, zajmując pokój i pomieszczenie gospodarcze w którym przygotowywane są posiłki. W pomieszczeniu zainstalowany jest kocioł centralnego ogrzewania, ogrzewający także pokój jej męża, z którym pozostaje w separacji orzeczonej sądownie. Jej źródłem utrzymania jest emerytura w wysokości 691,25 złotych miesięcznie, z czego 199.46 złotych podlega zajęciu komorniczemu oraz 200 złotych miesięcznie z tytułu przyznanego świadczenia na zakup żywności w okresie od dnia 1 stycznia 2012r do 31 grudnia 2012r. Jej wydatki miesięczne wynoszą łącznie 413 złotych. Wnioskodawczyni została zaliczona do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, stwierdzono u niej naruszenie sprawności organizmu powodujące konieczność częściowej pomocy osób drugich w pełnienie ról społecznych. Z orzeczenia nie wynika jednak, aby wymagała stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Podczas wywiadu odnotowano, że wnioskodawczyni porusza się sprawnie po mieszkaniu, trudno zauważyć ograniczenia w funkcjonowaniu, w związku z czym brak jest wskazań co do potrzeby korzystania z usług opiekuńczych. Według organu strona korzysta z pomocy męża w zaspokajaniu spraw życia codziennego w czasie załatwiania spraw poza domem, mimo twierdzenia o braku pomocy z jego strony z uwagi na chorobę psychiczną. Zwrócono uwagę, że strona w okresie od 2 stycznia 2012r do dnia 30 kwietnia 2012r. korzystała z usług opiekuńczych w wymiarze 3 godzin dziennie, przyznanych jako pomoc w paleniu w piecu, jednak sezon grzewczy jeszcze się nie rozpoczął, a poza tym, skoro piec ogrzewa także lokal zajmowany przez męża, również on powinien zadbać o ciepło w mieszkaniu. Organ zaznaczył, że mimo przebywania w szpitalu w okresie od 2 sierpnia 2012r. do 28 sierpnia 2012r. nie przedstawiła wypisu ze szpitala i brak jest dokumentów potwierdzających pogorszenie stanu zdrowia. W ocenie organu strona może samodzielnie funkcjonować, nie jest obłożnie chora, nie występują u niej ograniczenia ruchowe, jej stan zdrowia pozwala na zaopatrzenie się w podstawowe produkty żywnościowe, leki, skorzystanie z pomocy medycznej, poza tym mąż w razie potrzeby dysponuje samochodem osobowym. Zaznaczono, że strona nie pozostaje bez pomocy, jest nią objęta od wielu lat. Od 2003r. do chwili obecnej uzyskała pomoc na kwotę [...] złotych. Zwrócono również uwagę, że przyznanie usług opiekuńczych od 2006r. byłoby niecelowe i niezasadne, gdyż nie można świadczyć usług za okres miniony. Według Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej bez względu na to, czy przyznanie usług opiekuńczych jest fakultatywne czy obligatoryjne, określenie ich czasu i zakresu należy do uznania organu, który powinien kierować się nie tylko potrzebami osoby zainteresowanej, ale także możliwościami ośrodka. Po rozpoznaniu odwołania T. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podzielając zapatrywanie i argumentację organu I instancji utrzymało w mocy jego decyzję. W ocenie Kolegium nie naruszono granic uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie w treści art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( tekst jedn. Dz. U z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zmianami ). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. W. zarzuciła Kolegium podzielenie kłamliwego i spekulacyjnego uzasadnienia decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej. W jej ocenie organy zlekceważyły treść orzeczenia komisji lekarskiej z dnia 25 października 2010r., według której wymaga obligatoryjnych usług opiekuńczych. Nie ma żadnych istotnych dowodów potwierdzających udzielanie jej pomocy przez męża, który sam wymaga specjalistycznych usług opiekuńczych. W piśmie z dnia 23 kwietnia 2013r. sporządzonym przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu zaznaczono, że skarżąca cierpi na poważne choroby, które uniemożliwiają jej normalne funkcjonowanie w społeczeństwie. Jest nieustannie pod opieką lekarską, wielokrotnie przebywała w szpitalu, cierpi na ciężką astmę oskrzelową, cukrzycę, choroby układu oddechowego, krążenia oraz układu rozrodczego. Nie jest w stanie wykonywać wielu czynności samodzielnie, a wiele czynności codziennych, które wykonuje, sprawia jej ból. Ma trudności z gotowaniem, sprzątaniem, praniem, nie jest w stanie podnieść cięższych przedmiotów. Nie może palić w piecu. Dlatego m.in. do tej czynności niezbędna jest jej pomoc osób trzecich, a mąż, z uwagi na swoje dolegliwości, nie jest w stanie jej udzielić. Zdaniem radcy prawnego organy błędnie odczytały przepis art. 107 ust.1 ustawy o pomocy społecznej, uzależniając przyznanie pomocy od przedłożenia zaświadczenia lekarskiego w przedmiocie ustalającym zakres usług opiekuńczych, w sytuacji, gdy skarżąca faktycznie potrzebuje pomocy innych osób, co znajduje potwierdzenie w wywiadach środowiskowych. W ocenie składającej pismo nie ustalono prawidłowo stanu faktycznego sprawy przez co wywiedziono błędne wnioski, a tym samym naruszono art. 6, 7, 8 i 11, 77 § 1 i 80 kpa. W kolejnym piśmie z dnia 3 maja 2013r. skarżąca stwierdziła, że z art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej wynika obligatoryjność świadczeń opiekuńczych, gdyż decydującym jest fakt niemożności zapewnienia tego rodzaju pomocy. Wyjaśniła, że od 25 lipca 2012r. do 14 września 2012r. Ośrodek Pomocy Społecznej nie zwracał się o zaświadczenie lekarskie z zakresem usług opiekuńczych. W dniu 27 lipca 2012r. załączono z własnej woli zaświadczenie lekarskie z odręczną uwagą lekarza, że nie określa zakresu i ilości pomocy. Ponownie wskazała na treść orzeczenia komisji lekarskiej, wskazującego na konieczność częściowej pomocy osób drugich w samodzielnej egzystencji, tzn. wsparcia w postaci usług opiekuńczych z powodu złego stanu zdrowia. Wniosła o przyznanie usług opiekuńczych w wymiarze 4 godzin dziennie do 31 października 2013r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoją dotychczasową argumentację i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Wobec sformułowania w piśmie uzupełniającym skargę żądania przyznania świadczenia z pomocy społecznej w postaci usług opiekuńczych zaznaczyć trzeba, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. Poz. 270 ze zmianami ) sąd administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd, na skutek zaskarżenia aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej, nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, nie zastępuje organu administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, chociaż wydaje wyrok rozstrzygający sprawę sądowoadministracyjną. Orzeczenia sądu administracyjnego, w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania w toku dalszego załatwiania sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny rozstrzyga wprawdzie spór, lecz nie między stronami postępowania administracyjnego, a pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego (tj. organem administracji, który wydał zaskarżony akt, a podmiotem legitymowanym do jego zaskarżenia), i tylko w zakresie obejmującym legalność zachowań prawnych organu administracyjnego. W takim tylko zakresie sprawa administracyjna staje się w postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem oceny sądu. Stąd też żądanie przyznania świadczenia, prowadzące w istocie do zastąpieniu przez sąd organu administracji publicznej, nie może zostać uwzględnione. Równie niezasadne jest żądanie przyznania przedmiotowego świadczenia od roku 2006. W orzecznictwie podkreśla się, że decyzja w przedmiocie usług opiekuńczych nie ma charakteru decyzji deklaratoryjnej, tj. takiej która stwierdza wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa, a więc z mocą ex tunc. Decyzja ta nie poświadcza o powstaniu określonego skutku prawnego z mocy prawa w wyniku zaistnienia przewidzianego prawem stanu faktycznego. Innymi słowy prawo do świadczenia w postaci usług opiekuńczych nie powstaje z chwilą złożenia wniosku, lecz na mocy decyzji przyznającej świadczenie, która ma charakter konstytutywny (kształtujący). Skoro więc prawo do świadczenia powstaje wraz z jego przyznaniem, określonym i ukształtowanym w decyzji, brak jest podstaw prawnych do przyznania tego prawa przed datą jego powstania, to jest przyznania tego świadczenia za okres przed datą wydania decyzji. Za taką interpretacją przemawia ponadto treść art. 106 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( tekst jedn. Dz. U z 2009r., poz. 175, poz. 1362 ze zmianami ), według którego tylko świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z wymaganą dokumentacją. Przepis art. 36 pkt 2 lit. l) ustawy zalicza usługi opiekuńcze do świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej, co prowadzi do wniosku, ze mogą być przyznawane jedynie na przyszłość ( tak w wyroku NSA z dnia 18 listopada 2010r. .I OSK 966/10, czy w wyroku WSA w Lublinie z dnia 10 listopada 2011r. II SA/Lu 711/11 opubl. w Legalis ). Brak jest również odpowiedniej argumentacji dla zakwestionowania dokonanej przez organy pomocy społecznej okoliczności uzasadniających odmowę przyznania skarżącej pomocy w omawianej formie. Wbrew przekonaniu skarżącej nie sposób podzielić jego zapatrywania według którego w każdych okolicznościach przyznanie tego typu świadczenia jest obligatoryjne. Przeciwko takiej tezie przemawia treść art. 50 ust. 1 i 2 ustawy, który wyraźnie różnicuje sytuację osoby samotnej ( ust.1 ), której przy spełnieniu pozostałych przesłanek określonych w tym przepisie przysługują usługi opiekuńcze i osoby pozostającej w rodzinie, której świadczenie może zostać przyznane ( ust.2 ). Zwrócił na to uwagę także Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że przyznawanie pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych osobom posiadającym rodzinę pozostawiono uznaniu organu administracji, w odróżnieniu od przyznawania takiej pomocy osobom samotnym, którym pomoc taka przy spełnieniu zawartych w tym przepisie przesłanek przysługuje z mocy prawa ( wyrok z dnia 28 października 2011r. I OSK 932/11 opubl. w Legalis ). Z pewnością skarżącej nie można zaliczyć do grona osób samotnych, za którą w świetle art. 6 pkt. 9 ustawy o pomocy społecznej uznaje się osobę samotnie gospodarującą, nie pozostającą w związku małżeńskim, ani nie posiadającą wstępnych ani zstępnych. Skarżąca pozostaje w związku małżeńskim i niczego w tym względzie nie zmienia fakt orzeczenia separacji z mężem, ani jego oddzielne zamieszkiwanie ( tak też w wyroku WSA w Lublinie z dnia 30 października 2012r. II SA/Lu 706/12 ). Słusznie w tej sytuacji organy zastosowały art. 50 ust.2 ustawy, zakładający uznaniowy charakter decyzji oparty na tej podstawie. Jednak przy takim stanowisku kontrola sądowa podejmowanych rozstrzygnięć koncentruje się nie na zasadności ich podejmowania, ale na prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz badaniu formalnym decyzji. Kontrola ta dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów kpa reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. W tym zaś zakresie organom trudno zarzucić dowolność, a tym bardziej kłamliwe i spekulacyjne uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Wbrew stwierdzeniu skarżącej orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z siedzibą w L. z dnia 25 października 2010r. nie tylko w powołanym pkt.5 i 6, ale w żadnym miejscu nie wskazuje, aby stan zdrowia skarżącej wymagał obligatoryjnych usług opiekuńczych, co zresztą regulują przepisy ustawy, a nie orzeczenie. Stwierdza natomiast, że nie wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji ( pkt.7 ) oraz wskazuje na korzystanie z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki, ale zgodnie z ustawą o pomocy społecznej ( pkt. 6 ). W sprawie szczegółowo opisano stan zdrowia skarżącej, którego zresztą nigdy nie kwestowano, nie poddawano również w wątpliwość konieczności leczenia, ale jednocześnie podczas przeprowadzonych wywiadów w dniu 18 kwietnia 2012r. i 7 września 2012r. pracownicy socjalni stwierdzili, że skarżąca sprawnie porusza się w mieszkaniu i trudno zauważyć ograniczenia w jej funkcjonowaniu. Zwrócili również uwagę, co wynika również z akt sprawy, że w czynnościach formalnych związanych z postępowaniem w sprawie świadczeń z pomocy społecznej, istotnej pomocy udziela jej mąż, który występuje, mimo stwierdzonej choroby psychicznej, jako jej pełnomocnik zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sadowoadministracyjnym. Odniesiono się również do eksponowanego w pismach skarżącej zaświadczenia lekarza medycyny rodzinnej z dnia 27 lipca 2012r., w którym opisano dolegliwości skarżącej związane z chorobą płuc, podkreślając brak w jego treści wskazań co do konieczności zapewnienia jej usług opiekuńczych. Nie ma żadnych powodów dla których dokonana w tej sytuacji ocena o braku przesłanek do przyznania usług opiekuńczych miałaby zostać odrzucona, tylko dlatego, że jest sprzeczna z oczekiwaniami skarżącej. Odmiennej oceny nie można upatrywać w fakcie wcześniejszego przyznania skarżącej usług opiekuńczych od 2 stycznia 2012r do dnia 30 kwietnia, co przecież organ tłumaczył zapewnieniem pomocy przy paleniu w piecu, który stanowił źródło ogrzewania także mieszkania jej męża. Przy uznaniowym charakterze decyzji z faktu przyznania świadczenia nie można wyprowadzać wniosku o konieczności dalszej jego kontynuacji. Każdorazowe udzielenie pomocy, także w formie usług opiekuńczych, kiedy nie jest ona obligatoryjna, powinno uwzględniać ogólne zasady wywiedzione w art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej i być rozważone w konkretnej sytuacji. Jeśli organy uwzględniły wszystkie okoliczności sprawy, zarzut dowolności przy ocenie zebranych dowodów nie może być uznany za skuteczny. Tym bardziej, jeśli w sytuacji uznaniowości przy podejmowaniu decyzji nawet zaistnienie przesłanek przemawiających za przyznaniem tego rodzaju pomocy, nie obliguje organu do pozytywnego załatwienia sprawy dla strony. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r., poz. 270 ze zmianami ) skargę należało oddalić. O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 wspomnianej ustawy, w związku z § 14 ust.2 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 490 ).