II SA/Lu 1102/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2013 r. sprawy ze skargi B. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]. Wnioskiem złożonym w dniu (...) października 2011 r., B. N. zwróciła się do P. M. L. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, altany, ogrodzenia, budynku gospodarczego, placu zabaw, zbiornika bezodpływowego na ścieki, zbiornika na deszczówkę oraz zjazdu na działce nr (...) położonej w L., przy ul. (...). Rozpoznając ten wniosek organ pierwszej instancji decyzją z dnia (...) maja 2012 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wydanie tej decyzji poprzedzone zostało sporządzeniem jej projektu wraz z analizą dotyczącą warunków i zasad zagospodarowania przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał przepisy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano zaś, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu, żadna z działek nie została bowiem wykorzystana dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co oznacza brak zgodności zamierzenia z cechami zabudowy istniejącej w okolicy. Ponadto w bezpośrednim sąsiedztwie działki znajduje się ujęcie wód podziemnych, a działka znajduje się w zasięgu pośredniej strefy ochrony bakteriologicznej i chemicznej, ustalonej na podstawie decyzji Głównego Geologa Wojewódzkiego z dnia 15 lipca 1986 r. oraz decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 18 lipca 1991 r. Zasięg tej strefy obejmuje prawie w całości teren inwestycji. Z tych względów brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla realizacji wnioskowanego zamierzenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła wnioskodawczyni, domagając się jej uchylenia i wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie odwołującej wadliwie organ przyjął, że planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji zabudowy. Wiele sąsiednich działek dostępnych z tej samej drogi publicznej jest bowiem zabudowanych. Ponadto podniosła, że "obszar analizowany" należy wyznaczać dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach. Za niezasadne odwołująca uznała również stanowisko organu odnośnie przeszkody, jaką stanowi wskazane przez organ ujęcie wody. W tym zakresie podniosła, że w niewielkiej odległości od tego ujęcia znajdują się już budynki mieszkalne. W jej ocenie na przeszkodzie w wydaniu decyzji nie stoi również przebiegająca przez działkę napowietrzna linia wysokiego napięcia. Okoliczność ta nie stanowiła bowiem przeszkody w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla działek położonych przy ul. Janowskiej 20a i 30, przez które również przebiega ta linia. Rozpoznając to odwołanie, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia (...) października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, iż decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa i brak jest podstaw do jej uchylenia lub zmiany. W szczególności słuszne jest stanowisko organu pierwszej instancji, iż planowane zamierzenie nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., który to wymaga aby decyzja o warunkach zabudowy była zgodna z przepisami odrębnymi. W sprawie przepisami tymi są przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, która w art. 54 ust. 1 stanowi, iż na terenach ochrony pośredniej może być zabronione lub ograniczone wykonywanie robót oraz innych czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia, a w szczególności (...). Zdaniem Kolegium wyliczenie tam zawarte jest przykładowe, co oznacza, że możliwe są inne ograniczenia na tych terenach, a takie w niniejszej sprawie wprowadza decyzji Głównego Geologa Wojewódzkiego z dnia (...) lipca 1986 r. oraz zmieniająca ją decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia (...) lipca 1991 r. Decyzje te ustalają strefę ochrony bezpośredniej i pośredniej. Z mapy wynika, że 85% przedmiotowej działki znajduje się w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody. Tylko ok. 15 m tej działki od strony ul. Janowskiej jest poza tą strefą. Uwzględniając konieczność odsunięcia się na odległość 8 m od drogi powiatowej, pozostaje do zabudowy pas szerokości 7 m. Ponadto Kolegium podniosło, że z ww. decyzji Wojewody Lubelskiego wynika, iż w strefie ochrony pośredniej zabrania się wznoszenia budynków mieszkalnych i gospodarczych bez zgody organów gospodarki wodnej i państwowej inspekcji sanitarnej. Takich zgód odwołująca natomiast nie uzyskała. Odnośnie zarzutów odwołania organ odwoławczy uznał, iż nie mają one wpływu na wynik sprawy. Przede wszystkim decyzje o warunkach zabudowy wydane dla działek sąsiednich nie mogą stanowić o wadliwości zaskarżonej decyzji. Nie są one bowiem przedmiotem postępowania i Kolegium nie może wypowiadać się co do ich poprawności. Ponadto za utrzymaniem w mocy decyzji przemawia fakt przebiegu przez działkę odwołującej linii wysokiego napięcia. W skardze do sądu administracyjnego B. N. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie zgodnie z jej wnioskiem. W obszernym uzasadnieniu zasadniczo powtórzyła i podtrzymała swoje argumenty przedstawione wcześniej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji polemizując przy tym ze stanowiskiem zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazała, że działanie organów narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że wszyscy wobec prawa są równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania. Skarżącej natomiast odmawia się udzielenia zgody na zabudowę działki, podczas gdy właściciele sąsiednich nieruchomości takie zgody uzyskali. W tym zakresie powołała się na decyzje organów o warunkach zabudowy dla działek sąsiednich, dołączając je do skargi. W tej sytuacji niezrozumiałe dla niej jest, że działki sąsiednie nr (...) spełniają warunki określone w u.p.z.p., a jej działka tych warunków nie spełnia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Decyzje organów obu instancji nie mogą pozostać w obrocie prawnym albowiem wydane zostały w ocenie Sądu z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Tytułem wstępu podnieść należy, że podstawowym instrumentem prawnym, za pomocą którego gmina rozstrzyga o przeznaczeniu obszarów, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli w gminie brak jest takiego planu, o sposobie zagospodarowania określonego terenu rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej orzekającej o warunkach zabudowy. Wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Decyzja ta dotyczy konkretnego terenu i ma charakter aktu indywidualnego, zaś ustalenia dla zagospodarowywanego obszaru czynione są z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 61 u.p.z.p. (aktualnie t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647). Słusznie wskazały rozstrzygające w sprawie organy, iż przepis ten wymaga łącznego spełnienia wymienionych w nim wymogów, a w tym warunku, aby planowana inwestycja była zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji jest właśnie jej niezgodność z przepisami odrębnymi. Orzekające w sprawie Kolegium uznało bowiem, że "przepisem odrębnym" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. jest decyzja działającego z upoważnienia Wojewody Lubelskiego Głównego Geologa Wojewódzkiego z dnia (...) lipca 1986 r. oraz zmieniająca ją decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia (...) lipca 1991 r. w sprawie ustanowienia stref ochronnych ujęcia wody "(...)" w L., której zapisy (zdaniem Kolegium) stoją na przeszkodzie ustaleniu wnioskowanych warunków zabudowy. Stanowiska tego nie można jednak uznać za prawidłowe. Przede wszystkim Sąd podziela stanowisko organów dotyczące konieczności stosowania w sprawie przywołanych wyżej decyzji w sprawie ustanowienia stref ochronnych ujęcia wody "(...)" w L.. Bezspornym bowiem jest, że skoro decyzja o warunkach zabudowy dotyczy przestrzeni bezplanowej, organ obowiązany jest badać sprawę, poprzez między innymi dokonanie analizy, zasad i warunków zagospodarowania i zabudowy, wynikających również z przepisów odrębnych stanowiących normy prawa powszechnie obowiązującego. Przepisy te bowiem mają bezpośredni wpływ na kształt decyzji i determinują jej treść. W tym kontekście oczywistym staje się twierdzenie, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi typowy przykład aktu związanego, czyli takiego, w którym organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Wyjaśnienia przy tym wymaga, iż wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. pojęcia "przepisów odrębnych", jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i literaturze przedmiotu ukształtowany jest jednolity pogląd, zgodnie z którym do przepisów odrębnych, do których odwołuje się wskazany przepis należy zaliczyć regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, zabytków, uzdrowisk, granic obszarów morskich, przepisy sanitarne, regulacje prawa geologicznego i górniczego itp. (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2007 r. II OSK 1552, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 września 2008 r. IV SA/Wa 488/08, T. Bąkowski – "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Komentarz", Zamykacze 2004 r., art. 61). Dodania przy tym wymaga, że omawiany wymóg zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi dotyczy nie tylko ustaw i rozporządzeń wykonawczych, lecz odnosi się również do uregulowań zawartych w aktach prawa miejscowego i ostatecznych decyzji administracyjnych mających charakter abstrakcyjny. Nie może zatem budzić żadnych wątpliwości konieczność stosowania w sprawie niniejszej zapisów ostatecznej decyzji w sprawie ustanowienia stref ochronnych ujęcia wody "(...)" w L., której regulacje wiążą organy wydające decyzje o warunkach zabudowy. Podniesienia jednak wymaga, co również dostrzegł organ odwoławczy, iż decyzja ta w zakresie wznoszenia budynków mieszkalnych w strefie pośredniej "(...)" nie zawiera bezwzględnego zakazu ich wznoszenia. Zakaz zabudowy uzależniony jest bowiem wprost od uzyskania zgody właściwych organów, tj. gospodarki wodnej i państwowej inspekcji pracy. Wskazany wymóg uzyskania zgody innych organów zawiera decyzja Wojewody Lubelskiego zarówno w pierwotnym brzmieniu, jak i po zmianach wprowadzonych decyzją tego organu z dnia (...) lipca 1991 r. Jednakże, co najistotniejsze, zupełnie bezpodstawne jest przy tym stanowisko Kolegium, iż obowiązek uzyskania zgód wskazanych w tej decyzji organów spoczywa na stronie wnioskującej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która w niniejszej sprawie działania takiego nie podjęła. Organ odwoławczy w tym zakresie zupełnie pominął treść art. 60 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Przywołany przepis wprost zatem stanowi, że obowiązek wcześniejszego uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu ciąży na organie prowadzącym postępowanie, a nie na wnioskodawcy. Innymi słowy postępowanie uzgodnieniowe wszczyna organ prowadzący postępowanie główne w sprawie ustalenia warunków zabudowy i nie ma możliwości przeniesienia tego obowiązku na inne podmioty. Jak natomiast stanowi art. 53 ust. 5 u.p.z.p. omawianych uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. i to właśnie ten tryb winien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Ubocznie wskazania wymaga, iż stanowisko (opinia, zgoda) innego organu powinno być pozytywne, tzn. wskazujące na "zgodę" organu współdziałającego na ustalenie warunków zabudowy dla określonego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego. Tym samym odmowa wyrażenia zgody nawet przez jeden organ współdziałający stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Konkludując, skoro orzekające w sprawie organy nie dokonały wymaganych uzgodnień zgodnie z prawem, lecz obowiązkiem tym obciążyły wnioskodawcę, to jednoznacznym jest, że działały z naruszeniem ww. przepisów prawa w taki sposób, że należało je uchylić, gdyż miało to wpływ na wynik sprawy, której dotyczy skarga. Dla porządku wskazania wymaga, że Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, iż za odmową ustalenia warunków zabudowy przemawia fakt przebiegu przez działkę skarżącej linii wysokiego napięcia. Istotnie linia ogranicza zabudowę działki, jednakże nie w całości, lecz jedynie w określonej części. Tym samym nie stanowi ona przeszkody w ustaleniu warunków dla części pozostającej poza jej oddziaływaniem. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak w sentencji. Wskazówki dotyczące dalszego postępowania w sprawie wynikają wprost z rozważań Sądu. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji winien zatem w ramach tego postępowania dokonać pełnych ustaleń faktycznych i prawnych dotyczących zgodności przedmiotowego przedsięwzięcia z wymogami przepisów u.p.z.p. i zależne od tych ustaleń wydać stosowne rozstrzygnięcie. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracyjne uwzględni również, że spójność systemu oraz wywodzona z art. 32 Konstytucji RP zasada równości wobec prawa wymaga takiej interpretacji przepisów dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, by obywatele zamieszkujący tereny, dla których przy braku stosownego obowiązku nie skorzystano z możliwości uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie znajdowali się w sytuacji znacznie pogorszonej, niż mieszkańcy obszarów, dla których takie plany uchwalono. W kontekście tej zasady organ odniesie się również (o ile będzie to konieczne) do podnoszonej kwestii ustalenia warunków zabudowy dla działki sąsiedniej. W szczególności wskaże elementy różniące tę działkę z działką skarżącej, od których uzależniony jest kształt rozstrzygnięcia.