II SA/Lu 1105/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie pomocy na dożywianie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]; II. przyznaje adwokat A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. We wnioskach z dnia 6 marca 2013r., 12 marca 2013r. i 26 marca 2013r. Z. W. domagał się przyznania pomocy społecznej w postaci świadczenia pieniężnego na zakup żywności w ramach rządowego programu " Pomoc Państwa w zakresie dożywiania". Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy N. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, argumentując swoje stanowisko brakiem współpracy wnioskodawcy z pracownikami Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. oraz brakiem podstaw do jej przyznania. Wyjaśnił, że w dniu 14 marca 2013r. pracownicy socjalni Ośrodka Pomocy Społecznej usiłowali przeprowadzić wywiad środowiskowy, jednak nie zastali nikogo w domu. 25 marca 2013r. ponownie nikogo nie zastano.. W dniu 27 marca 2013r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N. poinformował wnioskodawcę o terminie wizyty pracowników socjalnych w dniu 3 kwietnia 2013r. Ten jednak odmówił przyjęcia korespondencji, natomiast w tym dniu brama i furtka pozostały zamknięte. W tym jednak dniu brama na jego posesję była zamknięta. Tego samego dnia wezwano wnioskodawcę do złożenia niezbędnych dokumentów, ten jednak nie odebrał korespondencji. Wywiadu nie udało się przeprowadzić również 12 lipca 2013r. i 25 lipca 2013r., mimo wcześniejszego informowania o terminach na piśmie. Ponownie w dniu 29 lipca 2013r. bezskutecznie wezwano wnioskodawcę do złożenia dowodów potwierdzających jego sytuację. W tej sytuacji organ uznał, ze wnioskodawca nie współpracuje, a ponadto opierając się na posiadanej dokumentacji doszedł do wniosku o braku podstaw do przyznania świadczenia. Wskazano, że samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, pozostaje separacji z żoną , utrzymuje się z renty w wysokości 735,12 złotych ( netto, brak jest jednak aktualnego odcinka renty ). Z uwagi na zajęcie komornicze faktycznie otrzymuje 521,90 złotych. Zdaniem organu nie udowodnił i nie udokumentował swojej trudnej sytuacji. Podkreślono ponadto, że przyznanie wnioskowanej pomocy oparte jest na uznaniu administracyjnym. Nawet zatem przy spełnieniu przesłanek ustawowych organ nie jest zobligowany do jej udzielenia. Organ zaznaczył, że udziela pomocy wielu innym potrzebującym osobom, często nie posiadającym stałego źródła dochodu, czy znajdującym się w gorszej sytuacji. Decyzją z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. rozstrzygnięcie Wójta utrzymało w mocy. Kolegium stwierdziło, że organ trafnie ocenił sytuację odwołującego i podjął w sprawie właściwą decyzję. Mając na uwadze sytuację zdrowotną wnioskodawcy i stały dochód - zdaniem organu - nic nie wskazuje na konieczność udzielenia mu pomocy w postaci świadczenia pieniężnego na zakup żywności. Zarówno lektura dokumentacji medycznej, jak i ustalenia wynikające z obserwacji w środowisku wskazują, że Z. W. jest sprawny fizycznie, porusza się samodzielnie rowerem, prowadzi samochód osobowy, sam prowadzi i załatwia sprawy swoje i żony. Według Kolegium wnioskodawca może starać się także o pomoc celową finansową lub rzeczową na wykonanie konkretnej pracy, o ile jego zdaniem przekracza ona jego możliwości fizyczne, czy finansowe i organ w przypadku uznania zasadności wniosku może takiej pomocy udzielić. Również Kolegium powołując się na nie wyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, odmowę przyjęcia korespondencji, nie wpuszczanie pracowników socjalnych do domu w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, także w dniach 12 i 23 września 2013r., nie przedstawienie dowodów potwierdzających wydatki, które mogą stanowić podstawę do udzielenia pomocy, potwierdziło brak współpracy wnioskodawcy z pracownikami socjalnymi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. W. zakwestionował zasadność zaskarżonej decyzji, wskazując, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. "bezprawnie i nic nie robi w II instancji, poza przepisaniem uzasadnień OPS". Ponadto skarżący podniósł, że organ "odwlekał na jego szkodę" z podjęciem rozstrzygnięcia w przedmiocie wyłączenia pracowników socjalnych, a postanowienie wydane w tym zakresie jest ogólnikowe i "bez uzasadnienia". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Uwaga organów rozpoznających sprawę o konieczności współdziałania beneficjenta świadczeń z pomocy społecznej z organami administracji, dysponującymi środkami przeznaczonymi na tego rodzaju pomoc jest oczywiście uzasadniona. Art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 182 ze zmianami ) wprost nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten stanowi następstwo zasady subsydiarności wyrażonej w art. 3 ust. 1 tej ustawy, stosownie do którego pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu problemów życiowych. Dobitnym wyrazem znaczenia, jakie nadaje się wspomnianej zasadzie jest art. 11 ust. 2 ustawy, według którego brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozumieniu powołanego przepisu jest odmowa lub uniemożliwianie pracownikom socjalnym przeprowadzenia środowiskowego wywiadu rodzinnego w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Jasne jest bowiem, że w takim przypadku organ nie jest w stanie prawidłowo ustalić rzeczywistej sytuacji materialno-bytowej wnioskodawcy, od której zależy przecież zarówno rozmiar jak i forma udzielanej pomocy o czym stanowi art. 3 ust.3 ustawy. Art. 106 ust. 4 ustawy wprost ustanawia wymóg jego przeprowadzenia przed wydaniem decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia. Z treści § 2 ust.5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz.672 ze zm.) wynika natomiast, że to właśnie na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające stanowiące podstawę planowania pomocy. Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi zatem swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, w którym osoba może zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania, natomiast organ podejmuje szereg czynności pozwalających na określenie rzeczywistych jej potrzeb i własnych możliwości. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Słuszne jest zatem wyrażane w orzecznictwie zapatrywanie stosownie do którego utrudnianie lub uniemożliwienie pracownikom socjalnym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w pełni uzasadniają odmowę przyznania świadczenia ( por. także wyroki NSA z dnia 19 kwietnia 2011r. I OSK 60/11, 15 kwietnia 2010r. I OSK 1753/09, 19 marca 2009r. I OSK 561/08, 30 listopada 2009r. I OSK 634/09, 23 września 2008r. I OSK 1765/07 wszystkie opubl. w CBOSA ). Znaczenie wywiadu w postępowaniu z zakresu pomocy społecznej potwierdza art. 107 ust. 4a ustawy jednoznacznie stanowiąc, że nie wyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie jest oczywiste, że wobec jednoznacznie negatywnego stanowiska skarżącego do przeprowadzenia wywiadu nie doszło. Mimo to brak jest jednak podstaw do kształtowania jednoznacznego wniosku o braku jego współdziałania z pracownikami socjalnymi. Choć zachowanie skarżącego ocenić należy w sposób jak najbardziej krytyczny, to zauważyć należy, że jego powodem był brak wcześniejszego rozpoznania żądania wyłączenia dwóch pracowników socjalnych od rozpoznawania sprawy, zawartego już we wniosku z dnia 6 marca 2013r. i ponowionego w kolejnych, co też było przesłanką uchylenia wcześniejszej decyzji Wójta Gminy N. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]. Już wówczas Kolegium zaznaczyło, że brak rozstrzygnięcia wniosku o wyłączenie pracowników czyni decyzję wadliwą, skoro brali oni udział w czynnościach, na podstawie których została wydana. Teza ta zasługuje na poparcie. Strona składając wniosek o wyłączenie pracownika organu ma prawo oczekiwać, że do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii nie będzie on uczestniczył w jakichkolwiek czynnościach związanych z rozpoznaniem jego wniosku. Jest to całkowicie jasne, jeśli zważyć na treść art. 8 kpa nakazującego organom administracji publicznej prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z pewnością złamaniem tej zasady jest dopuszczenie do przeprowadzenia czynności dowodowych, w tym tak zasadniczej, jak sporządzenie wywiadu rodzinnego przez pracowników w stosunku do których strona zgłasza zastrzeżenia dotyczące ich bezstronności. Niedopuszczenie w tej sytuacji do przeprowadzenia wywiadu nie może być kwalifikowane jako odmowa współdziałania z pracownikami socjalnymi, skutkująca przecież tak dotkliwą sankcją jak odmowa przyznania świadczenia. Warto również zaznaczyć, że po wydaniu postanowienia w tym przedmiocie, dopiero zresztą w dniu 30 sierpnia 2013r., sprostowanego postanowieniem z dnia [...], poprzez zmianę daty z 30 sierpnia 2013r. na 30 lipca 2013r. Wójt Gminy nie wykazał już żadnej inicjatywy w przeprowadzeniu wywiadu, uznając dotychczasowe czynności za wystarczające. Tymczasem dla skutecznego załatwienia sprawy starania o jego sporządzenie powinny być ponowione, a ewentualna odmowa uczestniczenia w nim przez skarżącego skutkować zastosowaniem rygoru wynikającego z ogólnej zasady współdziałania. Usprawiedliwieniem dla organu nie może być zlecenie przeprowadzenia wywiadu pracownikom Ośrodka Pomocy Społecznej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które usiłowano wykonać 12 i 26 września 2013r. po uprzednim zawiadomieniu skarżącego. Wskazać trzeba, że skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 136 kpa jest możliwe i dopuszczalne jedynie przy założeniu jedynie dodatkowego, uzupełniającego charakteru tej czynności w stosunku do postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji i ustaleń dokonanych w oparciu o przeprowadzone przez ten organ postępowanie dowodowe. W omawianym trybie nie może być zatem prowadzone postępowanie dotyczące zasadniczego dowodu w sprawie, jakim jest wywiad rodzinny, nie ma on bowiem charakteru uzupełniającego w stosunku do całości ustaleń faktycznych, ale to właśnie na jego podstawie dokonuje się ustaleń wielu okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zastosowanie w takim przypadku omawianej instytucji stanowi naruszenie wyrażonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania. W tym kontekście nie sposób nie dostrzec również oczywistej niekonsekwencji organu. Zarzucając bowiem brak współpracy ze strony skarżącego "poprzez nie wpuszczenie do domu w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego poprzez nie wyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, poprzez nie przedstawienie dowodów potwierdzających wydatki, które mogą stanowić podstawę do udzielenia pomocy", organ jednocześnie stwierdza, że " ustalając stan faktyczny posłużył się ogólnie posiadaną wiedzą oraz zgromadzoną w ośrodku dokumentacją, z której wynika brak podstaw do przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych", zwłaszcza, że decyzją z dnia 7 styczna 2013r. przyznano skarżącemu specjalistyczne usługi opiekuńcze w wymiarze 2 dni w tygodniu po 3 godziny dziennie z wyłączeniem sobót, niedziel i dni świątecznych. Wynikałoby z tego, że przeprowadzenie wywiadu nie stanowiło niezbędnej czynności dla ustalenia stanu zdrowia i możliwości finansowych skarżącego, co wpływa na ocenę czynności podejmowanych przez organ i formułowany zarzut braku współpracy. Ponadto oparcie rozstrzygnięcia wniosku skarżącego na danych wynikających z posiadanych przez organ dokumentach, bez ich aktualizacji, do czego dążono, wzbudza istotne wątpliwości. Jasne jest bowiem, że nowe okoliczności, którymi nie może dysponować organ wobec nie przeprowadzenia wywiadu, mogą skłaniać do przyznania pomocy. Dopiero uniemożliwienie ustalenia aktualnego stanu faktycznego może pozwolić na odpowiednią reakcję organu, także w postaci odmowy przyznania żądanego świadczenia. Rację ma organ dowodząc, że żądane świadczenie oparte jest na zasadzie uznania administracyjnego, co oznacza możliwość odmowy jego udzielenia także w sytuacji spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich ustawowych przesłanek. W orzecznictwie trafnie jednak zwraca się uwagę, że taki charakter świadczenia powinien pociągać pogłębioną analizę warunków w jakich dochodzi do odmowy pozytywnego załatwienia wniosku. Tylko bowiem w taki sposób można odrzucić zarzut dowolności organów, nie pozostający przecież w żadnym odniesieniu do uznaniowego rozstrzygania sprawy. Powoływanie się na stały dochód skarżącego, wynoszący przecież jedynie 735,12 złotych ( nawet bez odliczenia kwoty zajętej ), który jakoby ma mu wystarczyć na zaspokojenie omawianej potrzeby musi budzić poważne wątpliwości co do rzetelności organów. Tym bardziej, że przedmiotem rozstrzygania była tak podstawowa pomoc, jaką jest zakup żywności. Nie jest jasne, jaki wpływ na tego rodzaju pomoc ma podnoszona w decyzjach okoliczność sprawności skarżącego, poruszania się samochodem czy samodzielnego załatwiania spraw. Fakt, że organ udziela pomocy wielu osobom na terenie gminy nie oznacza, że skarżący może zostać jej pozbawiony, bez gruntownego i przekonującego uzasadnienia. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...]. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 461 ).