II SA/Lu 1106/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]października 2013 r., nr [...] w przedmiocie pomocy na dożywianie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]; II. przyznaje adwokat A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N. – działając z upoważnienia Wójta Gminy N. – po rozpatrzeniu wniosku z dnia 10 kwietnia 2013 r., odmówił Z. W. przyznania świadczenia pieniężnego na zakup żywności w ramach rządowego programu "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania". Orzeczoną odmowę organ I instancji uzasadnił brakiem współpracy wnioskodawcy z pracownikami Ośrodka Pomocy Społecznej w N., jak również brakiem podstaw do przyznania wnioskowanej pomocy. Organ wyjaśnił, że pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r. poinformował Z. W. o terminie wizyty pracowników socjalnych, wyznaczonym na dzień 16 kwietnia 2013 r. Wnioskodawca odmówił jednak przyjęcia tej korespondencji, natomiast przybyli w wyznaczonej dacie do jego miejsca zamieszkania pracownicy socjalni nie zastali nikogo w domu. Tego samego dnia wezwano wnioskodawcę do złożenia niezbędnych dokumentów, jednak nie odebrał on korespondencji w terminie. W dniu 29 kwietnia 2013 r. pracownicy socjalni Ośrodka Pomocy Społecznej podjęli drugą próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednak i tym razem nie zastali nikogo w domu, zaś brama wejściowa na posesję była zamknięta na klucz i kłódkę. Kolejną próbę przeprowadzenia ze skarżącym wywiadu środowiskowego organ I instancji podjął w dniu 12 lipca 2013 r. tj. po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzji kasacyjnej z dnia [...] czerwca 2013 r., uchylającej (z powodu nierozpatrzenia wniosku Z. W. o wyłączenie od udziału w postępowaniu pracowników socjalnych E. W. i H. L.) decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2013 r., odmawiającą przyznania Z. W. świadczenia na zakup żywności zgodnie z wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2013 r. Również i ta próba okazała się jednak bezskuteczna, bowiem Z. W. – pomimo , iż przebywał wówczas w domu – nie otworzył pracownikom socjalnym drzwi. Z kolei w dniu 29 lipca 2013 r. ponownie, bezskutecznie wezwano wnioskodawcę do złożenia dowodów potwierdzających jego sytuację bytową. Wobec powyższych okoliczności organ I instancji uznał, że wnioskodawca nie współpracuje z pracownikami socjalnymi. Opierając się natomiast na posiadanej dokumentacji, organ doszedł do wniosku, że brak jest podstaw do przyznania Z. W. żądanego świadczenia. Wnioskodawca posiada bowiem stały dochód w postaci renty w wysokości 735,12 zł (z uwagi na zajęcie komornicze faktycznie otrzymuje kwotę 521,90 zł). Jednocześnie nie udowodnił on i nie udokumentował swojej trudnej sytuacji. Przyznanie wnioskowanej pomocy – jak podkreślił organ – oparte jest natomiast na uznaniu administracyjnym, a zatem nawet przy spełnieniu przesłanek ustawowych organ pomocy społecznej nie jest zobligowany do jej udzielenia. Organ zaznaczył, że udziela pomocy wielu innym potrzebującym osobom, często nie posiadającym stałego źródła dochodu, czy znajdującym się w gorszej sytuacji. Powyższą decyzję organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. - po rozpatrzeniu odwołania Z. W. – utrzymało w mocy zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...]. Organ II instancji wskazał, że w toku postępowania odwoławczego, w ramach dyspozycji art. 136 k.p.a., zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania, tj. podjęcie próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z żoną Z. W. – T. W.. W ramach tych czynności organ I instancji pismem z dnia 19 września 2013 r. poinformował zarówno wnioskodawcę, jak i jego żoną, o kolejnym terminie wizyty pracowników socjalnych, wyznaczonym na dzień 26 września 2013 r. We wskazanej dacie ponownie jednak nikt w miejscu zamieszkania skarżącego nie otworzył drzwi pracownikom socjalnym. W tej sytuacji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji trafnie ocenił sytuację odwołującego i podjął w sprawie właściwą decyzję. Sytuacja zdrowotna wnioskodawcy oraz fakt, iż posiada on stały dochód, potwierdzają bowiem, iż nie zachodzi konieczność udzielenia mu pomocy w postaci świadczenia pieniężnego na zakup żywności. Zarówno lektura dokumentacji medycznej, jak i ustalenia wynikające z obserwacji w środowisku wskazują, że Z. W. jest sprawny fizycznie, porusza się samodzielnie rowerem, prowadzi samochód osobowy oraz sam prowadzi i załatwia sprawy swoje i żony. Kolegium przychyliło się ponadto do stanowiska, że postawa wnioskodawcy, objawiająca się w odmawianiu przyjęcia korespondencji, niewpuszczaniu pracowników socjalnych do domu w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a także nieprzedstawianiu na wezwanie organu dowodów potwierdzających wydatki, potwierdza brak współpracy wnioskodawcy z pracownikami socjalnymi. Z. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję ostateczną, kwestionując jej zasadność. Skarżący stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. "nie robi w II instancji, poza przepisaniem uzasadnień OPS". Ponadto podniósł, że organ "odwlekał na jego szkodę" z podjęciem rozstrzygnięcia w przedmiocie wyłączenia od udziału w postępowaniu pracowników socjalnych, a postanowienie wydane w tym zakresie jest ogólnikowe i "bez uzasadnienia". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę według kryteriów określonych powyższym unormowaniem Sąd doszedł do wniosku, że jest ona zasadna. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2013 r., zostały bowiem wydane z naruszeniem prawa. Przedmiotem żądania skarżącej było przyznanie świadczenia pieniężnego z przeznaczeniem na zakup żywności, zatem zastosowanie w niniejszej sprawie miały przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), a w związku z art. 7 tej ustawy, odpowiednio również przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., dalej jako "u.p.s."), dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Stosownie do treści art. 4 u.p.s., osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Określony w tym przepisie obowiązek stanowi następstwo zasady subsydiarności wyrażonej w art. 3 ust. 1 u.p.s., stosownie do którego pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Konstrukcja tej zasady wskazuje zaś, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu problemów życiowych. Dobitnym wyrazem znaczenia, jakie nadaje się wspomnianej wyżej zasadzie, jest art. 11 ust. 2 u.p.s., według którego brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozumieniu powołanego wyżej przepisu jest odmowa lub uniemożliwianie pracownikom socjalnym przeprowadzenia środowiskowego wywiadu rodzinnego w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Jasne jest bowiem, że w takim przypadku organ nie jest w stanie prawidłowo ustalić rzeczywistej sytuacji materialno-bytowej wnioskodawcy, od której zależy zarówno rozmiar, jak i forma udzielanej pomocy (art. 3 ust.3 u.p.s.). Ponadto art. 106 ust. 4 u.p.s. wprost ustanawia wymóg przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przed wydaniem decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia. Z treści § 2 ust.5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz.672 ze zm.) wynika natomiast, że to właśnie na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające stanowiące podstawę planowania pomocy. Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi zatem swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, w którym osoba może zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania, natomiast organ podejmuje szereg czynności pozwalających na określenie rzeczywistych jej potrzeb i własnych możliwości. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Znaczenie wywiadu środowiskowego w postępowaniu z zakresu pomocy społecznej potwierdza również art. 107 ust. 4a u.p.s., jednoznacznie stanowiąc, że nie wyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Słuszny jest zatem wyrażany w orzecznictwie pogląd, iż utrudnianie lub uniemożliwienie pracownikom socjalnym przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w pełni uzasadniają odmowę przyznania świadczenia (por. także wyroki NSA: z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 60/11, z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1753/09, z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 561/08, z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 634/09 oraz z dnia 23 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1765/07 - publ. CBOSA). Co więcej, w świetle dyspozycji powyższego przepisu należy uznać, że jeśli brak współdziałania strony z pracownikiem socjalnym polega na niewyrażeniu zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, z czym należy utożsamić faktyczne uniemożliwienie przeprowadzenia takiego wywiadu, to wydanie decyzji odmownej staje się obligatoryjne. W rozpoznawanej sprawie jest oczywiste, że wobec jednoznacznie negatywnego stanowiska skarżącego, do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie doszło. Mimo to, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do kształtowania jednoznacznego wniosku o braku współdziałania Z. W. z pracownikami socjalnymi. Choć bowiem zachowanie skarżącego ocenić należy w sposób jak najbardziej krytyczny, to zauważyć należy, że powodem tej postawy był brak wcześniejszego rozpoznania jego żądania, dotyczącego wyłączenia dwóch pracowników socjalnych od rozpoznawania sprawy, zawartego już we wniosku z dnia 10 kwietnia 2013 r. i kilkukrotnie ponowionego w kolejnych pismach skarżącego. Nierozpoznanie tego wniosku było zresztą powodem uchylenia wcześniejszej decyzji Wójta Gminy N. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją kasacyjną z dnia [...] czerwca 2013 r. Już wówczas Kolegium zaznaczyło, że brak rozstrzygnięcia wniosku o wyłączenie pracowników czyni decyzję organu I instancji wadliwą, skoro pracownicy ci brali udział w czynnościach, które zadecydowały o treści podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu teza ta zasługuje na poparcie. Strona, składając wniosek o wyłączenie pracownika organu, ma bowiem prawo oczekiwać, że do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii nie będzie on uczestniczył w jakichkolwiek czynnościach związanych z rozpoznaniem jego wniosku. Jest to całkowicie jasne, jeśli zważyć na treść art. 8 k.p.a., nakazującego organom administracji publicznej prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z pewnością złamaniem tej zasady jest dopuszczenie do przeprowadzenia czynności dowodowych, w tym tak zasadniczej, jak sporządzenie wywiadu rodzinnego, przez pracowników, w stosunku do których strona zgłasza zastrzeżenia dotyczące ich bezstronności. Niedopuszczenie w tej sytuacji do przeprowadzenia wywiadu nie może być samoistnie kwalifikowane jako odmowa współdziałania z pracownikami socjalnymi, skutkująca przecież tak dotkliwą sankcją, jak odmowa przyznania świadczenia. Warto również zaznaczyć, że po wydaniu przez Wójta Gminy N. w dniu [...] lipca 2013 r., tj. w toku ponownego rozpatrywania sprawy, postanowienia o odmowie wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownic E. W. i H. L., organ ten nie wykazał już inicjatywy w przeprowadzeniu wywiadu, uznając dotychczasowe czynności za wystarczające. Tymczasem dla skutecznego załatwienia sprawy, starania o jego przeprowadzenie powinny być ponowione, a ewentualna odmowa uczestniczenia w nim przez skarżącego dopiero wówczas winna skutkować zastosowaniem rygoru wynikającego z ogólnej zasady współdziałania. Oceny powyższej nie zmienia też okoliczność, że w toku postępowania odwoławczego również czyniona była próba przeprowadzenia wywiadu przez organ I instancji w trybie art. 136 k.p.a. Skoro jednak miało to miejsce już po wydaniu przez ten organ decyzji odmownej, opartej m.in. na zarzucie braku współdziałania, to sanowanie w ten sposób wadliwej decyzji pierwszoinstancyjnej jest – zdaniem Sądu – niedopuszczalne. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 250 p.p.s.a. oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz. U z 2013r. poz. 461). Rozpatrując ponownie sprawę organ I administracji uwzględni przedstawione wyżej uwagi i przed podjęciem stosownej decyzji przeprowadzi po raz kolejny postępowanie dowodowe, mając na względzie, że dotychczas podjęte w toku postępowania pierwszoinstancyjnego działania w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przeprowadzane były przez pracowników socjalnych, co do których wówczas nie był jeszcze rozpoznany wniosek o ich wyłączenie. Poza tym organ wyczerpująco uzasadni swoje rozstrzygnięcie i wskaże okoliczności oraz przesłanki, jakimi się kierował.