II SA/Lu 1106/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent stażysta Kinga Górka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nie zastosowania się do nakazu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...]z dnia [...]kwietnia 2017 r., nr [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] na rzecz skarżącej M. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn Sygn. akt II SA/Lu 1106/17 Uzasadnienie Podczas kontroli przeprowadzonej [...] marca 2017r. w gospodarstwie M. B. położonym w L. K. przez inspektora weterynaryjnego Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w Ł. w zakresie przestrzegania przepisów ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt ( Dz. U z 2014r. poz. 1539 ze zmianami ) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz.U. z 2016 r. poz. 2091 ) stwierdzono naruszenie przepisów § 1 ust. 1 pkt 2 lit. "a", "c" oraz "g" rozporządzenia, polegające na nieprzestrzeganiu nakazu odosobnienia drobiu w sposób uniemożliwiający kontakt z drobiem lub innymi ptakami utrzymywanymi w innych gospodarstwach oraz ograniczający ich kontakt z dzikimi ptakami, nakazu utrzymywania drobiu w sposób wykluczający jego dostęp do zbiorników wodnych do których dostęp mają dzikie ptaki oraz nakazu wyłożenia mat dezynfekcyjnych przed wejściami i wyjściami z budynków inwentarskich, w których utrzymywany jest drób, a w przypadku braku niecek dezynfekcyjnych - przed wjazdami i wyjazdami z gospodarstwa, oraz stałego utrzymywania wyłożonych mat lub niecek dezynfekcyjnych w stanie zapewniającym skuteczne działanie środka dezynfekującego. Właścicielka gospodarstwa nie wniosła zastrzeżeń, ani wyjaśnień do sporządzonego protokołu. Decyzją z dnia [...] marca 2017r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Ł. nakazał M. B. wypełnienie nakazów wskazanych w powołanych wyżej przepisach rozporządzenia, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Pismem z tego samego dnia organ zawiadomił ją o wszczęciu postepowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za niepodejmowanie działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. nałożył na nią karę pieniężną w kwocie [...]złotych za nieprzestrzeganie wspomnianych nakazów. Organ podał, że stosownie do art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt Minister właściwy do spraw rolnictwa w przypadku wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt lub bezpośredniego zagrożenia jej wystąpienia na terytorium rzeczypospolitej Polskiej lub jego części może w drodze rozporządzenia zarządzić kroki określone w art.46 ust.3 wprowadzić podział kraju na strefy objęte ograniczeniami i wolne od choroby, a ponadto może nakazać przeprowadzenie powszechnych badań , leczenia i innych zabiegów na zwierzętach z gatunków wrażliwych, mając na względzie zapobieżenie niekontrolowanemu szerzeniu się choroby zakaźnej zwierząt. Na podstawie tego przepisu zostało wydane wspomniane rozporządzenie, do którego strona się nie zastosowała. Organ stwierdził, że stosownie do art. 85aa pkt.22 ustawy, kto wbrew wydanym w celu zwalczania choroby zakaźnej zwierząt lub zapobiegania takiej chorobie nakazom, zakazom lub ograniczeniom o których mowa w art. 45 ust.1 pkt.8e i art. 46 ust.3 pkt.8f nie podejmuje określonych działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego podlega karze pieniężnej w wysokości od0,5 do dwukrotności kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający ogłaszanej przez prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Zgodnie z komunikatem z dnia 9 lutego 2017r. przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej za rok 2016. wyniosło 4047,21 złotych. Organ podkreślił, że w razie stwierdzonych uchybień wymierzenie kary jest obligatoryjne i bez znaczenia jest wiedza właściciela gospodarstwa o obowiązujących przepisach prawnych. Nie zwalnia z kary także późniejsze wykonanie nakazów. Decyzją z dnia [...] września 2017r.po rozpoznaniu odwołania M. B. Lekarz Weterynarii decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że od dnia 28 grudnia 2016 r. wszystkich posiadaczy drobiu obowiązywały nakazy i zakazy zawarte w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 r., które zostało wydane zgodnie z delegacją zawartą w art. 47 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Bezspornym w sprawie jest, że odwołująca nie zastosowała się do wskazanych w decyzji nakazów, co sama potwierdziła, nie wnosząc zastrzeżeń do protokołu. Odnosząc się do wysokości kary organ odwoławczy stwierdził, że uwzględnia czynniki wymienione w art. 85aa ust. 3 ustawy, ponadto została wymierzona w najniższej wysokości. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego wydania decyzji w zmienionym stanie prawnym organ stwierdził, że nie jest on uzasadniony. Wprawdzie rozporządzenie z dnia 20 grudnia 2016 r. zostało z dniem 6 kwietnia 2017 r. uchylone na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 kwietnia 2017 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz. U. z 2017 r. poz. 772) jednak nie miło to znaczenia dla sprawy. Podzielając stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 sierpnia 2013r. ( IV SA/Po 584/13 ) stwierdził, że wobec braku przepisów przejściowych w nowym rozporządzeniu, istnieje możliwość stosowania dotychczasowych przepisów, gdy pod ich rządami powstał i został zrealizowany stosunek prawny, a ponadto gdy decyzja ma charakter deklaratoryjny. W tym wypadku stosunek administracyjny pomiędzy stroną, a organem nawiązał się z datą zdarzenia, którym było naruszenie zakazów określonych w rozporządzeniu. Ten moment wyznacza treść obowiązku administracyjnego. Decyzja administracyjna o nałożeniu na stronę kary administracyjnej konkretyzuje ten obowiązek oraz potwierdza jego istnienie określając wysokość sankcji za naruszenie zakazu. Stąd też w sprawie ma zastosowanie dotychczasowe rozporządzenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. B. ponownie wskazała na wadliwe zastosowanie przez organ przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków. Wobec wejścia z dniem 6 kwietnia 2017r. w życie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 kwietnia 2017 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków zgodnie z jego §2 utraciło ono moc. Powołując się na orzecznictwo skarżąca przekonywała, że organ ma obowiązek uwzględniać stan prawny obowiązujący w dacie podejmowania decyzji. Ponadto stosownie do stanowiska zajętego przez Naczelny Sad Administracyjny w uchwale z dnia 10 kwietnia 2006r. ( I OPS 1/06 ) w sytuacjach, gdy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miły miejsce wcześniej, lecz trwają dalej – po wejściu w życie nowej ustawy. W ocenie skarżącej decyzja wymierzająca kare pieniężna ma charakter konstytutywny, gdyż tworzy, a nie stwierdza dany stosunek prawny. Odpowiadając na skargę Lekarz Weterynarii podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Kwestia zasadnicza dla sprawy sprowadza się w istocie do rozstrzygnięcia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków, którym wprowadzone nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków wywołanej wirusem grypy A podtypu H5 i H7 na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie były przez skarżącą przestrzegane, co w konsekwencji stało się podstawą do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 85aa ust. 1 pkt 22 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt ( Dz. U z 2014r. poz. 1539 ze zmianami ). Zgodnie z tym przepisem – w brzmieniu obowiązującym w czasie orzekania przez organy obu instancji – kto, wbrew wydanym w celu zwalczania choroby zakaźnej zwierząt lub zapobiegania takiej chorobie nakazom, zakazom lub ograniczeniom, o których mowa art. 45 ust. 1 pkt 8e i art. 46 ust. 3 pkt 8f, nie podejmuje określonych działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 0,5 do dwukrotności. Wspomniane rozporządzenie z dnia 20 grudnia 2016 r. zostało z dniem 6 kwietnia 2017 r. uchylone na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 kwietnia 2017 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz. U. z 2017 r. poz. 772), mimo to jednak, zdaniem organu. nadal ma zastosowanie. Stanowiska tego nie można podzielić. Nie ma wątpliwości, że nowe rozporządzenie, nie zawiera przepisów przejściowych. W powołanej zarówno przez organ, jak i skarżącą uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006r. ( OPS 1/06 opubl. w NSAiWSA z 2006/2/71 ) stwierdzono, że w sytuacji gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub też w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania prawa /nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości/; po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom /wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. P 9/04 - OTK 2005 nr 1/A poz. 9 odsyłający w uzasadnieniu do: J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, str. 62/. W sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Zdaniem sądu z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Na bezpośrednie działanie ustawy nowej, do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie, powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki /orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego K 9/92 - OTK 1993 cz. I str. 69 i nast., K 14/92 - OTK 1993 cz. II str. 328 i nast./. Poza tym, bezpośrednie działanie prawa nowego, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych, czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego /art. 2 Konstytucji RP/. Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Jednocześnie jednak sąd podkreślił, że o tym, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc jednocześnie pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. W tym przypadku nie może pozostawać obojętnym, że skarga dotyczy wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie nakazów, które w nowym rozporządzeniu ustalone zostały w sposób łagodniejszy, niż czyniło to rozporządzenie z dnia 20 grudnia 2016 r. Nie zawiera już bowiem nakazu całkowitego odosobnienia drobiu lub innych ptaków w gospodarstwie, a jedynie nakaz utrzymania drobiu w sposób ograniczający jego kontakt z dzikimi ptakami (§ 1 ust. 1 pkt 2 lit. "a"), zaś obowiązki wskazane w § 1 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz lit. g odnoszą się tylko do ferm, w których drób jest utrzymywany w systemie bezwybiegowym, co oznacza, że nie mają one zastosowania w przypadku gospodarstwa skarżącej. Warto przy tym zauważyć, że w decyzji organu I instancji wskazano na naruszenie § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a), c) i g) , podczas gdy w jej uzasadnieniu § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a), f) i g) rozporządzenia z 2016r. Taki też zakres naruszenia przyjęto w decyzji organu II Instancji. W powołanej uchwale Sąd zwrócił uwagę, że "kary pieniężne", wymierzane na podstawie decyzji administracyjnych z natury swej bliższe są prawu karnemu, niż cywilnemu. W orzecznictwie, jak i w doktrynie tego typu kary pieniężne traktuje się jako formy odpowiedzialności administracyjnej za czyny, które są nazywane deliktami administracyjnymi. Są to sankcje administracyjne o charakterze represyjnym, grożące za naruszenia zakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mające dyscyplinować adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawa. Trybunał Konstytucyjny wypowiadając się na temat reguł stanowienia przepisów karnych i ich zgodności z podstawowymi normami i zasadami konstytucyjnymi, zauważał, że powszechnie akceptowane standardy odnoszące się do prawa karnego, powinny dotyczyć nie tylko przepisów karnych sensu stricte, ale także wszystkich przepisów o charakterze represyjnym, a więc wszystkich przepisów, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania. W art. 42 ust. 1 Konstytucji RP wyrażono szereg fundamentalnych zasad prawa represyjnego, które powinny mieć odpowiednie zastosowanie również i w innych postępowaniach o charakterze represyjnym, które nie są wprost utożsamiane z postępowaniem karnym. Bez wątpienia zasadą taką jest nakaz stosowania przepisu obowiązującego w dacie orzekania, a nie w dacie deliktu, jeśli jest względniejszy dla sprawcy ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławie z dnia 7 września 2017r.II SA/Wr 562/17 i podana tam literatura i orzecznictwo opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Odnosząc się do tej kwestii trzeba zauważyć, że art. 1 pkt.9 lit. a) tiret czwarte ustawy z dnia 20 lipca 2017r. o zmianie ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt ( Dz. U z 2017r. poz. 1521 ) zmienił art. 85aa pkt.22 ustawy poprzez wprowadzenie kary pieniężnej w wysokości od 0,1 do dwukrotności kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający ogłaszanej przez prezesa Głównego urzędu statystycznego. Przepis ten wszedł w życie z dniem 24 sierpnia 2017r., a więc obowiązywał już w dacie orzekania przez organ Ii Instancji. Nie jest zatem trafna uwaga organów, według których zastosowana kara jest najniższa. To z kolei wymagało ponownego rozpatrzenia przesłanek jej zastosowania. Zdaniem sądu orzeczenie kary pieniężnej, w oparciu o przepisy dotychczasowego surowszego rozporządzenia, w sytuacji, gdy nowe regulacje traktują kwestie zapobiegania rozprzestrzeniania się chorób zakaźnych w sposób łagodniejszy, a naruszenia jakich dopuściła się skarżąca obecnie nie prowadziłoby do nałożenia na nią kary pieniężnej, świadczy jednoznacznie również i o tym, że naruszone zostały zasady zaufania obywatela do państwa. Zgodzić należy się także ze skarżącą, że zgodnie z zasadą legalizmu, wyrażoną w art. 6 kpa., który przewiduje, że organy administracji publicznej orzekają na podstawie przepisów prawa, organy powinny uwzględnić zmianę stanu prawnego i zastosować przepisy rozporządzenia z 2017 r. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji rozważy powyższe uwagi. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369 ) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ł.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 wspomnianej ustawy oraz § 14 ust.1 pkt.1lit.c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U z 2015r. poz. 1804 ze zmianami ). Obejmują one zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie [...]zł, opłatę za czynności radcy prawnego w kwocie [...]zł i [...] zł opłaty za pełnomocnictwo.