II SA/Lu 1109/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]; II. przyznaje adwokat A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N. – działając z upoważnienia Wójta Gminy N. – po rozpatrzeniu wniosków z dnia 8 lipca 2013 r. oraz z dnia 12 lipca 2013 r., odmówił przyznania Z.W.: 1. świadczenia w postaci usług opiekuńczych, 2. świadczenia pieniężnego z rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na zakup żywności, 3. pomocy w postaci zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, 4. pomocy na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, 5. pomocy na podstawie art. 41 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, 6. pomocy na podstawie art. 43 ustawy o pomocy społecznej, 7. pomocy w postaci zasiłku stałego na podstawie art. 37 ustawy o pomocy społecznej, 8. zasiłku okresowego na podstawie art. 38 ustawy o pomocy społecznej. - z uwagi na brak współdziałania wnioskodawczyni, polegający na uniemożliwieniu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że stosownie do art. 4 ustawy o pomocy społecznej osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Przepis ten oznacza, że pomoc społeczna spełnia jedynie subsydiarną funkcję, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta pomocy. Przez współdziałanie należy natomiast rozumieć gotowość podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych jego propozycji, pomagających przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Egzekucja od beneficjenta pomocy obowiązku współdziałania jest istotna z tego powodu, że pomoc ta nie może ograniczać się jedynie do prostego rozdawnictwa świadczeń, a bierna lub roszczeniowa postawa podmiotu ubiegającego się o pomoc może spowodować odmowę przyznania świadczenia w oparciu o art. 11 ust.2 powyższej ustawy. W ocenie organu, postawa Z. W. świadczy o tym, że nie podejmuje on jakichkolwiek kroków prowadzących do poprawy swojej trudnej sytuacji życiowej. Nie powinna zaś mieć miejsca sytuacja, w której osoba wnioskująca o udzielenie pomocy nie współpracuje z pracownikiem socjalnym w celu ustalenia jej sytuacji faktycznej. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca, mimo prób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie podjął żadnych kroków w celu umożliwienia jego przeprowadzenia. Organ wyjaśnił, że dwukrotnie (w dniu 12 lipca 2013 r. oraz w dniu 25 lipca 2013 r.) usiłowano przeprowadzić z wnioskodawcą aktualizację wywiadu środowiskowego, jednak przy każdej z tych prób nikt nie otworzył drzwi pracownikom socjalnym oraz towarzyszącym im funkcjonariuszom policji. Jednocześnie organ podkreślił, że przed każdą z powyższych wizyt pisemnie informował wnioskodawcę o ich terminie, jednak za każdym razem odmawiano przyjęcia przedmiotowej korespondencji. Wnioskodawca nie zareagował również na przesłane mu wezwanie z dnia 29 lipca 2013 r. do przedłożenia niezbędnych dokumentów potwierdzających sytuację bytową. W dniu 1 sierpnia 2013 r. organ wydał natomiast postanowienie o odmowie wyłączenia od udziału w przedmiotowym postepowaniu pracownic socjalnych: E. W. i H. L. Powyższa decyzja organu I instancji została następnie – po rozpatrzeniu odwołania Z. W. – utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2013 r., nr [...]. Organ II instancji wskazał, że w toku postępowania odwoławczego, w ramach dyspozycji art. 136 k.p.a., zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania, tj. podjęcie próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z żoną Z. W. – T.W. W ramach tych czynności organ I instancji pismem z dnia 19 września 2013 r. poinformował zarówno wnioskodawcę, jak i jego żoną, o kolejnym terminie wizyty pracowników socjalnych, wyznaczonym na dzień 26 września 2013 r. We wskazanej dacie ponownie jednak nikt w miejscu zamieszkania skarżącego nie otworzył drzwi pracownikom socjalnym. W tej sytuacji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji trafnie ocenił sytuację odwołującego i podjął w sprawie właściwą decyzję. Sytuacja zdrowotna wnioskodawcy oraz fakt, iż posiada on stały dochód, potwierdzają bowiem, iż nie zachodzi konieczność udzielenia mu pomocy w postaci świadczenia pieniężnego na zakup żywności. Zarówno lektura dokumentacji medycznej, jak i ustalenia wynikające z obserwacji w środowisku wskazują, że Z. W. jest sprawny fizycznie, porusza się samodzielnie rowerem, prowadzi samochód osobowy oraz sam prowadzi i załatwia sprawy swoje i żony. Kolegium przychyliło się ponadto do stanowiska, że postawa wnioskodawcy, objawiająca się w odmawianiu przyjęcia korespondencji, niewpuszczaniu pracowników socjalnych do domu w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a także nieprzedstawianiu na wezwanie organu dowodów potwierdzających wydatki, potwierdza brak współpracy wnioskodawcy z pracownikami socjalnymi. Z. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję ostateczną, kwestionując jej zasadność. Zaskarżoną decyzję skarżący określił jako "superkit wieloprzedmiotowy". Stwierdził również, że w miejscu jego zamieszkania "miał miejsce wielokrotnie" wywiad środowiskowy "niezaprotokołowany w cz. IV aktualizacji wywiadu". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę według kryteriów określonych powyższym unormowaniem Sąd doszedł do wniosku, że jest ona zasadna. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wójta Gminy N. z dnia [...] sierpnia 2013 r., zostały bowiem wydane z naruszeniem prawa. Przedmiotem żądania skarżącego było przyznanie szeregu świadczeń z pomocy społecznej, zatem zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., dalej jako "u.p.s."). Stosownie do treści art. 4 u.p.s., osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Określony w tym przepisie obowiązek stanowi następstwo zasady subsydiarności wyrażonej w art. 3 ust. 1 u.p.s., stosownie do którego pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Konstrukcja tej zasady wskazuje zaś, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu problemów życiowych. Dobitnym wyrazem znaczenia, jakie nadaje się wspomnianej wyżej zasadzie, jest art. 11 ust. 2 u.p.s., według którego brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozumieniu powołanego wyżej przepisu jest odmowa lub uniemożliwianie pracownikom socjalnym przeprowadzenia środowiskowego wywiadu rodzinnego w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Jasne jest bowiem, że w takim przypadku organ nie jest w stanie prawidłowo ustalić rzeczywistej sytuacji materialno-bytowej wnioskodawcy, od której zależy zarówno rozmiar, jak i forma udzielanej pomocy (art. 3 ust.3 u.p.s.). Ponadto art. 106 ust. 4 u.p.s. wprost ustanawia wymóg przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przed wydaniem decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia. Z treści § 2 ust.5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz.672 ze zm.) wynika natomiast, że to właśnie na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające stanowiące podstawę planowania pomocy. Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi zatem swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, w którym osoba może zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania, natomiast organ podejmuje szereg czynności pozwalających na określenie rzeczywistych jej potrzeb i własnych możliwości. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Znaczenie wywiadu środowiskowego w postępowaniu z zakresu pomocy społecznej potwierdza również art. 107 ust. 4a u.p.s., jednoznacznie stanowiąc, że nie wyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Słuszny jest zatem wyrażany w orzecznictwie pogląd, iż utrudnianie lub uniemożliwienie pracownikom socjalnym przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w pełni uzasadniają odmowę przyznania świadczenia (por. także wyroki NSA: z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 60/11, z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1753/09, z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 561/08, z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 634/09 oraz z dnia 23 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1765/07 - publ. CBOSA). Co więcej, w świetle dyspozycji powyższego przepisu należy uznać, że jeśli brak współdziałania strony z pracownikiem socjalnym polega na niewyrażeniu zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, z czym należy utożsamić faktyczne uniemożliwienie przeprowadzenia takiego wywiadu, to wydanie decyzji odmownej staje się obligatoryjne. W rozpoznawanej sprawie jest oczywiste, że wobec jednoznacznie negatywnego stanowiska skarżącego, do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie doszło. Mimo to, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do kształtowania jednoznacznego wniosku o braku współdziałania Z. W. z pracownikami socjalnymi. Choć bowiem zachowanie skarżącego ocenić należy w sposób jak najbardziej krytyczny, to zauważyć należy, że powodem tej postawy był brak wcześniejszego rozpoznania jego żądania, dotyczącego wyłączenia dwóch pracowników socjalnych od rozpoznawania sprawy, zawartego już we wnioskach z 8 lipca 2013 r. i 12 lipca 2013 r. Zdaniem Sądu strona, składając wniosek o wyłączenie pracownika organu, ma natomiast prawo oczekiwać, że do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii nie będzie on uczestniczył w jakichkolwiek czynnościach związanych z rozpoznaniem jego wniosku. Jest to całkowicie jasne, jeśli zważyć na treść art. 8 k.p.a., nakazującego organom administracji publicznej prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z pewnością złamaniem tej zasady jest dopuszczenie do przeprowadzenia czynności dowodowych, w tym tak zasadniczej, jak sporządzenie wywiadu rodzinnego, przez pracowników, w stosunku do których strona zgłasza zastrzeżenia dotyczące ich bezstronności. Niedopuszczenie w tej sytuacji do przeprowadzenia wywiadu nie może być samoistnie kwalifikowane jako odmowa współdziałania z pracownikami socjalnymi, skutkująca przecież tak dotkliwą sankcją, jak odmowa przyznania świadczenia. Warto również zaznaczyć, że po wydaniu przez Wójta Gminy N. w dniu [...] sierpnia 2013 r. postanowienia o odmowie wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownic E. W. i H. L., organ ten nie wykazał już inicjatywy w przeprowadzeniu wywiadu, uznając dotychczasowe czynności za wystarczające. Tymczasem dla skutecznego załatwienia sprawy, starania o jego przeprowadzenie powinny być ponowione, a ewentualna odmowa uczestniczenia w nim przez skarżącego dopiero wówczas winna skutkować zastosowaniem rygoru wynikającego z ogólnej zasady współdziałania. Oceny powyższej nie zmienia też okoliczność, że w toku postępowania odwoławczego również czyniona była próba przeprowadzenia wywiadu przez organ I instancji w trybie art. 136 k.p.a. Skoro jednak miało to miejsce już po wydaniu przez ten organ decyzji odmownej, opartej m.in. na zarzucie braku współdziałania, to sanowanie w ten sposób wadliwej decyzji pierwszoinstancyjnej jest – zdaniem Sądu – niedopuszczalne. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 250 p.p.s.a. oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz. U z 2013r. poz. 461). Rozpatrując ponownie sprawę organ I administracji uwzględni przedstawione wyżej uwagi i przed podjęciem stosownej decyzji przeprowadzi po raz kolejny postępowanie dowodowe, mając na względzie, że dotychczas podjęte w toku postępowania pierwszoinstancyjnego działania w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przeprowadzane były przez pracowników socjalnych, co do których wówczas nie był jeszcze rozpoznany wniosek o ich wyłączenie. Poza tym organ wyczerpująco uzasadni swoje rozstrzygnięcie i wskaże okoliczności oraz przesłanki, jakimi się kierował.