II SA/Lu 111/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant st. sekr. sąd. Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie ogrodzenia działki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...]; II. nakazuje ściągnięcie od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwoty 200 zł (dwieście złotych) tytułem nieuiszczonego wpisu. II SA Lu 111/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r. odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie "budowy ogrodzenia wykonanego z przęseł metalowych, którego inwestorem jest J.P., pobudowanego od strony ulicy G., a zakończonego decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. nr [...]". W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji ustalił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 19 sierpnia 2004 r. oględziny na działce przy ul. G., podczas których stwierdził, że J.P. dokonał remontu ogrodzenia działki od strony ulicy G., wymieniając stare przęsła na nowe. Wykonane samowolnie prace budowlane nie wymagały nałożenia na inwestora jakichkolwiek obowiązków, a jednocześnie brak było podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki, dlatego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] września 2004 r. odmówił nakazania rozbiórki ogrodzenia. Decyzja ta nie została doręczona K.L., ponieważ nie został on uznany za stronę, o czym został powiadomiony pismem z dnia 1 września 2004 r. W ocenie organu drugiej instancji K.L. posiada wprawdzie pełnomocnictwo właścicielek działki sąsiadującej z działką J.P. do reprezentowania ich w sprawach dotyczących nieruchomości, jednak charakter robót budowlanych wykonanych przez J.P., zakwalifikowanych jako remont, nie wymagający pozwolenia na budowę, nie pozwala na uznanie, że doszło do naruszenia interesu prawnego sąsiada. Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł K.L., zarzucając naruszenie zasad postępowania administracyjnego i nadużycie prawa przez organy administracji. Zdaniem skarżącego na wykonanie opisanych przez organy administracji robót budowlanych J.P. powinien posiadać "zezwolenie prawne". Skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Sąd administracyjny, rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Wznowienie postępowania administracyjnego regulują przepisy art. 145 -153 kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych, albo nie mogła w nich brać udziału z powodów od niej niezawinionych. Gwarantowana w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Aby uchronić się od zarzutu nie zapewnienia stronie udziału w postępowaniu organ powinien zawiadomić ją o wszczęciu postępowania na wniosek innej strony oraz wezwać do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego. Stroną w postępowaniu administracyjnym jest stosownie do art. 28 k.p.a. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, K.L. zawiadomił organ pierwszej instancji o samowolnie prowadzonej przez J.P. budowie ogrodzenia od strony ulicy G. i został początkowo uznany za stronę postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie tej budowy. W protokole oględzin z dnia 19 sierpnia 2004 r. odnotowano, że K.L. jest właścicielem działki sąsiadującej z działką J.P. W dniu 23 sierpnia 2004 r. K.L. złożył jednak pełnomocnictwo noszące datę 1 grudnia 1995 r., z którego wynika, że został umocowany przez współwłaścicielki nieruchomości objętych księgami wieczystymi KW nr [...], [...] i [...] do reprezentowania ich przed wszelkimi urzędami i sądami w sprawach dotyczących nieruchomości. W tej sytuacji K.L., nie będący ani właścicielem ani współwłaścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której wykonane zostały roboty budowlane nie mógł mieć przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Stronami tego postępowania mogły być natomiast współwłaścicielki nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością J.P., działające przez pełnomocnika K.L. Okoliczność, że ogrodzenie, którego sprawa dotyczy tylko w jednym punkcie styka się z nieruchomością sąsiednią nie pozbawia właścicieli tej nieruchomości interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skoro K.L. działał jako pełnomocnik, a nie jako strona (co wynika wprost z treści złożonego pełnomocnictwa), nieprawidłowe było zawiadomienie go przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że nie będzie brał udziału w dalszym postępowaniu i nie będzie informowany o jego przebiegu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przez brak udziału strony w postępowaniu rozumie się również brak udziału wyznaczonego przez nią pełnomocnika (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1987 r., SA/Wr 875/86, opublikowany w: ONSA 1987, nr 1, poz. 13, podobnie wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1998 r., III SA 1597/96, niepublikowany). Nie jest przy tym istotne, czy pełnomocnik nie brał w ogóle udziału w postępowaniu, czy też pominięty został w jednej z faz tego postępowania. Dla spełnienia przesłanki określonej w przepisie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. wystarczy brak uczestnictwa strony lub jej pełnomocnika w jednej z faz postępowania, np. w postępowaniu odwoławczym. Stosownie do przepisu art. 147 §1 wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 następuje tylko na żądanie strony. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.). Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art.149 § 2 k.p.a.). W świetle przytoczonego przepisu postępowanie w sprawie wznowienia postępowania podzielone jest na dwie fazy. Pierwsza faza to etap wyjaśniający, w którym organ administracji publicznej bada dopuszczalność wszczęcia postępowania wznowieniowego. Jeżeli organ uzna brak możliwości wznowienia postępowania wyda decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania. Decyzja o odmowie wznowienia postępowania może być wydana tylko wtedy, gdy wznowienie nie jest możliwe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe to złożenie wniosku przez osobę, nie będącą stroną lub złożenie go przez osobę nie posiadającą zdolności do czynności prawnych bez udziału przedstawiciela ustawowego. Przyczyny przedmiotowe to przede wszystkim złożenie żądania po upływie terminu, gdy termin nie został przywrócony, a także stwierdzenie, że sprawa, której wniosek dotyczy nie była rozstrzygnięta w formie decyzji lub postanowienia zaskarżalnego, decyzja lub postanowienie nie były ostateczne oraz wskazanie we wniosku o wznowienie innych zarzutów niż wymienione w art. 145 i 145a k.p.a. Powodem wydania decyzji odmawiającej wznowienia postępowania nie może być natomiast brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. Odmowa wznowienia postępowania następuje tylko i wyłącznie ze względów formalnych, a nie merytorycznych. Podstawą odmowy wznowienia postępowania nie może być merytoryczna ocena przesłanek wznowienia postępowania, która to ocena może być dokonana dopiero na etapie postępowania i decyzji wydanej po wznowieniu. Postanowienie o wznowieniu nie rozstrzyga sprawy wznowienia, lecz ją otwiera. W sytuacji gdy strona wnosi o wznowienie postępowania, powołując się na okoliczności, które wyczerpują co najmniej jedną z przyczyn wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., organ właściwy do rozpoznania tego wniosku uprawniony jest do prowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a. Po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania rozpoczyna się drugi etap postępowania w sprawie wznowienia (art. 151 k.p.a.). Na tym etapie organ administracji bada istnienie przesłanek z art. 145 i 145 "a" k.p.a. W wyniku wznowionego postępowania administracyjnego organ administracji może odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak przesłanek z art. 145 i 145 "a", albo uchyla tę decyzję i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Taka decyzja zostaje wydana, gdy organ stwierdzi istnienie choć jednej przesłanki, która jest przyczyną wznowienia. Organ może też wydać decyzję stwierdzającą wydanie decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa (w sytuacji określonej w art. 151 § 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisu art. 149 k.p.a. nie zbadał dopuszczalności wznowienia, lecz wydał decyzję odmawiającą wznowienia postępowania, mimo iż nie zachodziła żadna ze wskazanych wyżej podmiotowych i przedmiotowych przesłanek odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego. Z treści wniosku o wznowienie postępowania wynika jednoznacznie, że K.L. powołał się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak już wyżej wskazano pominięcie pełnomocnika jest równoznaczne z pozbawieniem strony udziału w postępowaniu. Obowiązkiem organu administracji było w tej sytuacji wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania. W żadnym zaś wypadku nie istniały podstawy do merytorycznej oceny podstaw wznowienia. Decyzja organu pierwszej instancji wydana została więc z naruszeniem przepisów art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 149 § 1 i § 3 k.p.a. Decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji także narusza przepisy art. 145 § 1 pkt 4 i 149 § 1 i § 3 k.p.a., a ponadto przepis art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie było bowiem podstaw do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy. Naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania decyzji odmawiającej wznowienia postępowania mimo braku podstaw odmowy wznowienia. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji uzasadnia uchylenie także decyzji organu pierwszej instancji, jest to bowiem niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy (art. 135 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji mieć będą na względzie przedstawione wyżej uwagi i przeprowadzą postępowanie stosownie do reguł wynikających z przepisów art. 145 i nast. k.p.a. W szczególności zwrócić należy uwagę, że przedmiotem postępowania prowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu jest ustalenie, czy postępowanie było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 i 145 "a" oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną lub postanowieniem. W wyniku przeprowadzonego wznowionego postępowania mogą zapaść następujące rozstrzygnięcia. Po pierwsze, organ może wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Decyzja taka jest wydawana, gdy organ ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia. Organ nie wypowiada się tutaj tylko co do tego, czy zarzut, będący podstawą wniosku o wznowienie (w rozpoznawanej sprawie zarzut pozbawienia pełnomocnika udziału w postępowaniu) znajduje oparcie w przyczynach wznowienia, lecz czy istnieją podstawy do uchylenia decyzji. Może się bowiem okazać, iż błędnie uznano, że strona nie brała udziału w postępowaniu. Po drugie, w postępowaniu tym może zapaść decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i orzekająca na nowo o istocie sprawy. Jest to w istocie jedna decyzja zawierająca te dwa elementy. Zostaje ona podjęta, gdy organ ustali choć jedną przyczynę wznowienia, a brak jest jednocześnie przesłanek negatywnych. Ta nowa decyzja musi rozstrzygać sprawę w całości. Trzecim rodzajem decyzji jest decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i umarzająca postępowanie administracyjne. Ta decyzja zostaje podjęta, gdy w wyniku wznowienia postępowania i uchylenia decyzji dotychczasowej sprawa podlega przekazaniu sądowi powszechnemu. Nie dotyczy to natomiast sytuacji, gdy przyczyny umorzenia zaistniały już wcześniej w postępowaniu administracyjnym. W takim bowiem przypadku poprzednia decyzja rażąco naruszała prawo i była nieważna. Czwartym rodzajem decyzji jest decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia. Wchodzą tu w grę przesłanki umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. Taka sytuacja zachodzi, gdy na przykład organ wszczął postępowanie w sprawie wznowienia mimo braku dopuszczalności wznowienia. Nie dotyczy to więc braku przesłanek wznowienia, ich nie stwierdzenia, gdyż wtedy wydaje się decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, lecz braku samej dopuszczalności wznowienia. Piątym rodzajem decyzji jest stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Organ wydaje ją wtedy, gdy zaszły co prawda przesłanki wznowienia, lecz jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne z art. 146 k.p.a., szczególności wówczas, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art.146 § 2 k.p.a.). Rozstrzygnięcie takie jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 1994 r., III ARN 26/94, OSNAP 1995, nr 11, poz. 127). Należy podkreślić, że przesłanka z art. 146 § 2 k.p.a. obejmuje tylko sytuacje, gdy organ ponownie dokonuje rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, nie zaś w fazie ustalenia dopuszczalności wznowienia. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. Wobec tego, że skarżącemu przyznane zostało prawo pomocy przez zwolnienie od opłat sądowych, Sąd nakazał ściągnięcie kwoty nie uiszczonego przez skarżącego wpisu od organu administracji na podstawie art. 223 § 1 w zw. z art. 200 ustawy.