II SA/Lu 1114/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. C. i A. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia 12 listopada 2012 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpoznaniu odwołania A. C. i A. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 6 sierpnia 2012 r., nr [...], nakazującej A. C. i A. C. rozbiórkę całości budynku gospodarczo-garażowego na działkach nr nr ewid. "x/1" i "y/1", przy ul. [...] w [...] – utrzymał w mocy tę decyzję. Powyższa decyzja organu odwoławczego zapadła w następujących okolicznościach sprawy: Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 8 października 1990 r., nr [...], udzielił Z. P., będącemu właścicielem działek nr nr ewid. "x" i "y", pozwolenia na budowę garażu na tych działkach, usytuowanego w odległości 3,0 m od budynku mieszkalnego na działce nr ewid. "z", stanowiącej własność S. R. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia 31 maja 1991 r., nr [...], wobec stwierdzenia, że inwestor odstąpił od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku garażowego realizowane przez Z. P. oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do dnia 31 lipca 1991 r. inwentaryzacji stanu budynku wraz z projektem zawierającym opracowanie techniczne w zakresie niezbędnym do zakończenia budowy. Organ ten, po przedłożeniu przez inwestora żądanych dokumentów, decyzją z dnia 16 lipca 1991 r., nr [...], na podstawie art. 29 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, udzielił Z. P. pozwolenia na kontynuowanie robót budowlanych zgodnie z załączona dokumentacją. Wojewoda [...] decyzją z dnia 16 września 1991 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej usytuowania budynku jako przyległego do budynku mieszkalnego sąsiadów (Z. i S. małż. R.) oraz nakazał Z. P. zlokalizować budynek gospodarczo-garażowy w odległości 3,0 m od granicy działki sąsiedniej nr ewid. "z". W pozostałej części organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W dniu 30 grudnia 2008 r., na żądanie Z. i S. małż. R., wszczęte zostało przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postępowanie administracyjne w sprawie sprawdzenia zgodności z pozwoleniem na budowę i warunkami technicznymi przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego. W trakcie oględzin dokonanych w dniu 4 lutego 2009 r. pracownicy PINB w [...] ustalili, że na działkach nr nr ewid. "x/1" i "y/1" znajduje się budynek gospodarczo-garażowy, zlokalizowany w granicy działek sąsiednich, przylegający do budynku Z. i S. małż. R. Długość przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego wynosi ok. 11,00 m. Budynek ten został wykonany z cegły palonej pełnej o grubości 25 cm, posiada dach jednospadowy z pochyleniem w kierunku własnej działki z pokryciem z płyt azbestowo-cementowych. Wody opadowe są odprowadzane na teren własnej działki. W związku z tym PINB w [...] decyzją z dnia 19 maja 2009 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zobowiązał A. i A. C. (aktualnych właścicieli nieruchomości) do wykonania w terminie do dnia 30 września 2009 r. doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, poprzez częściową rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego, w celu zlokalizowania tego budynku w odległości 3,0 m od granicy z działką nr ewid. "z". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 26 października 2009 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych robót i ustalił nowy termin na 31 grudnia 2009 r., a w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi A. C. i A. C. na wskazaną decyzję organu odwoławczego, wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2010 r., wydanym w sprawie II SA/Lu 824/09, skargę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r., II OSK 2049/10, oddalił skargę kasacyjną A. C. i A. C. od wyroku WSA w Lublinie z dnia 27 kwietnia 2010 r. W dniu 10 maja 2012 r. pracownicy PINB w [...], przeprowadzili oględziny na działkach nr ewid. "x/1" i "y/1" w [...], podczas których stwierdzono, że A. C. i A. C. nie wykonali obowiązku wynikającego z decyzji PINB w [...] z dnia 19 maja 2009 r., nr [...], tj. nie dokonali rozbiórki części przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego o wymiarach 3,00 x 6,00 m, zlokalizowanej przy granicy z działką nr ewid. "z". Jednocześnie ustalono, że szerokość samego garażu do ściany nośnej budynku gospodarczego wynosi ok. 2,60 m. W tych okolicznościach decyzją z dnia 6 sierpnia 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, PINB w [...] nakazał A. C. i A. C. rozbiórkę całości budynku gospodarczo-garażowego. W odwołaniu od tej decyzji A. C. i A. C., wskazali, że przedmiotowy budynek gospodarczo- garażowy został wybudowany przez ich poprzedników prawnych. W ocenie odwołujących się, ocena legalności wykonanego obiektu budowlanego powinna być dokonana w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie jego wykonania, a nie w dacie orzekania przez organy administracji publicznej. Podkreślili, że budynek jest użytkowany od ponad 20 lat. Decyzją z dnia 12 listopada 2012 r., nr [...], organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję z dnia 6 sierpnia 2012 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że opisana wyżej decyzja PINB w [...] z dnia 19 maja 2009 r., nr [...], wydana na podstawie art. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nie kończy postępowania naprawczego. Skoro odwołujący się nie wykonali obowiązku nałożonego na nich tą decyzją, to w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miał powołany art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Organ drugiej instancji stwierdził, iż w sprawie nie można było nakazać zaniechania dalszych robót budowlanych, ponieważ postępowanie dotyczyło usunięcia skutków samowoli budowlanej polegającej w istocie na wybudowaniu innego obiektu niż ten, na który udzielono pozwolenia na budowę. Takie orzeczenie prowadziłoby do pozostawienia budynku w obecnym stanie niezgodnym z zapisami ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia 16 września 1991 r., nr [...], nakazującej lokalizację przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego w odległości 3,0 m od granicy działki nr "z". W ocenie WINB nie było również możliwe nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, gdyż wiązałoby się to z rozbiórką całości istniejącego obiektu i nakazem odtworzenia stanu istniejącego poprzednio. W świetle planu zagospodarowania, stanowiącego załącznik do decyzji Kierownika Urzędu Gminy w [...] z dnia 8 października 1990 r., nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę garażu, na działkach nr nr ewid. "x" i "y" znajdowała się komórka murowana w kształcie litery "L" w stanie dobrym, pokryta eternitem o wymiarach 3,60 x 4,90 m (3,70 + 1,20 m), a także przeznaczona do remontu komórka murowana o wymiarach 3,60 x 6,50 m (która nie została już uwidoczniona na planie zagospodarowania, stanowiącym załącznik do późniejszej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 16 lipca 1991 r., nr [...]). Na podstawie inwentaryzacji wykonanej w dniu 25 czerwca 1991 r. ustalono, że od strony sąsiedniej działki nr ewid. 1792 zostały wykonane fundamenty pod dwa pomieszczenia: schowek i pomieszczenie gospodarcze. Schowek miał wymiary w świetle 4,00 x 2,10 m, zaś pomieszczenie gospodarcze – 4,00 x 3,30 m. Wymiary powyższych pomieszczeń nie odpowiadają wymiarom pierwotnie istniejącej komórki w kształcie litery "L", co wskazuje, że pierwotnie istniejąca komórka została wcześniej rozebrana i na jej miejscu powstał rozpatrywany obiekt. Zasadne więc było nakazanie rozbiórki całego budynku gospodarczo- garażowego. Odnosząc się do zarzutu odwołujących się, że legalność powstania obiektu winna być rozpatrywana w nawiązaniu do przepisów obowiązujących w dacie jego wykonania, organ drugiej instancji wyjaśnił, iż kwestia ta była badana i została rozstrzygnięta w decyzji ostatecznej [...]WINB w [...] z dnia 26 października 2009 r., nr [...], uchylającej decyzję PINB w [...] z dnia 19 maja 2009 r., nr [...], w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych robót budowlanych i ustalającej nowy termin na dzień 31 grudnia 2009 r., w pozostałej części utrzymującej zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzje te stanowiły przedmiot kontroli sądowej w sprawie zakończonej wyrokiem NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II OSK 2049/10, oddalającym skargę kasacyjną od wyroku WSA w Lublinie z dnia 27 kwietnia 2010 r., II SA/Lu 824/09, którym oddalono skargę A. C. i A. C.. Skargę do Sądu na powyższą decyzję organu odwoławczego z dnia 12 listopada 2012 r. złożyli A. C. i A. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PINB w [...] z dnia 6 sierpnia 2012 r., nr [...]. W treści skargi skarżący powtórzyli zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Bezspornym jest w niniejszej sprawie, że przedmiotowy budynek garażowo-gospodarczy zrealizowany został w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę, udzielonego Z. P. (poprzednikowi prawnemu skarżących) decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 8 października 1990 r., nr [...]. Odstępstwo to polegało na zbliżeniu obiektu bezpośrednio do granicy z działką sąsiednią nr ewid. "z", stanowiącą współwłasność Z. i S. małż. R., bez zachowania przewidzianej w pozwoleniu na budowę odległości 3,0 m od granicy z działką nr ewid. "z". W celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami obowiązującymi w budownictwie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 19 maja 2009 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), zobowiązał skarżących do częściowej rozbiórki budynku w celu jego zlokalizowania w odległości 3,0 m od budynku mieszkalnego Z. i S. małż. R. (granicy z działką nr ewid. "z"). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 26 października 2009 r., nr [...], uchylił wskazaną decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych robót i ustalił nowy termin na 31 grudnia 2009 r., zaś w pozostałej części utrzymał opisaną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. i A. C. na tę decyzję organu odwoławczego wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2010 r., wydanym w sprawie II SA/Lu 824/09, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r., II OSK 2049/10, oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Należy podkreślić, iż obowiązki nałożone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawo budowlane dają inwestorowi, który w sposób istotny odstąpił od wymogów technicznych obowiązujących w budownictwie, możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, ale ich wykonanie ustawodawca pozostawił wyłącznie woli inwestora. Niewykonanie tych obowiązków nie może być egzekwowane na drodze postępowania egzekucyjnego przez właściwy organ, albowiem decyzja nakładająca te obowiązki nie kończy postępowania "naprawczego". Sankcje niezrealizowania takich obowiązków przewiduje przepis art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, który stanowi, że po upływie terminu (zakreślonego w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2) lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie nałożonego obowiązku i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, niezależnie od podjętego w niej rozstrzygnięcia, oznacza zakończenie postępowania "naprawczego" prowadzonego w tym trybie i załatwienie sprawy co do jej istoty w rozumieniu art. 104 K.p.a. (A. Gliniecki (w:) Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2012, s. 496). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący nie skorzystali ze stworzonej im prawomocną decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, bowiem nie wykonali robót budowlanych (częściowej rozbiórki) nakazanych tą decyzją. Okoliczność ta została stwierdzona przez pracowników organu pierwszej instancji w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 10 maja 2012 r. (por. protokół z oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną, k. 89-9- akt adm. I inst.). Zasadnie zatem organ pierwszej instancji decyzją z dnia 6 sierpnia 2012 r., nr [...], zobowiązał skarżących do dokonania rozbiórki całości przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego, a zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy tę decyzję. Wobec niedopełnienia obowiązków nałożonych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 wskazanej ustawy, organy nadzoru budowlanego były nie tylko uprawnione, ale i zobowiązane do nakazania rozbiórki obiektu niespełniającego wymogów prawa. Należy mieć bowiem na względzie, iż, jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w powołanym wyroku z dnia 27 kwietnia 2010 r., zarówno pod rządami przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17, poz. 62 ze zm.), obowiązujących w dacie realizacji obiektu, jak i świetle przepisów techniczno-budowlanych obecnie obowiązujących (rozporządzenie Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), nie jest dopuszczalne sytuowanie budynku gospodarczego lub garażu o wymiarach takich, jak budynek objęty zaskarżoną decyzją, w granicy z działką sąsiednią w taki sposób, by przylegał on do ściany budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej. Niezasadne są również pozostałe zarzuty skarżących. Zarzuty te skarżący podnosili bowiem we wcześniejszym etapie postępowania zarówno administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego, i zostały one wówczas rozstrzygnięte. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 12 stycznia 2012 r., II OSK 2049/10, przesądził, że wbrew twierdzeniom skarżących prawidłowo zastosowane zostały w niniejszej sprawie przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego, a nie przepisy obowiązującej w dacie realizacji tego obiektu ustawy z dnia 4 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Nie ulega również wątpliwości, że zarzut dotyczący tego, iż to nie skarżący byli inwestorami przedmiotowego budynku, był rozważany w poprzednio toczącym się postępowaniu i obecnie nie może być skutecznie podnoszony. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).