II SA/Lu 1114/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi P. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 20 października 2023 r. znak SKO.41/5511/LE/2023 w przedmiocie odmowy umorzenia stałej opłaty rocznej z tytułu trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia 31 sierpnia 2023 r., znak RR-IX.7153.31.2023.AGG; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz P. Ł. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do sądu decyzją z 20 października 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania P. Ł. (dalej także jako: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Lubelskiego z 28 lutego 2023 r., w przedmiocie umorzenia stałej opłaty rocznej z tytułu trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy: Decyzją z 18 maja 2021 r. Starosta Łukowski zezwolił P. Ł. na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów o powierzchni 0,7048 ha w klasie bonitacyjnej IIIb, położonych na działce o nr ew. [...] w miejscowości R. gm. K., z przeznaczeniem pod budowę strzelnicy rekreacyjno-sportowej z możliwością wykonywania strzelań na odległość do 100 m, wraz z infrastrukturą techniczną towarzyszącą obsłudze strzelnicy. Jednocześnie decyzją ustalono stałą opłatę roczną w kwocie 18 487,30 zł płatną przez 10 lat, począwszy od roku 2022 do roku 2031. Pismem z 3 lipca 2023 r. P. Ł. złożył wniosek o umorzenie opłaty rocznej za 2023 r., ustalonej ww. decyzją. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym przedłożonej przez P. dokumentacji obrazującej jego sytuację finansową, decyzją z 28 lutego 2023 r. organ I instancji odmówił umorzenia opłaty rocznej za 2023 r. z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, w kwocie 18 487,30 zł. W uzasadnieniu organ stwierdził, że uwzględniając sytuację finansową P., zapłata ww. kwoty opłaty za 2023 r. nie spowodowuje znacznego obciążenia fiskalnego P. Od powyższej decyzji P. wniósł odwołanie, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym oraz niewystarczająco wnikliwe rozważenie całokształtu zebranego materiału dowodowego z punktu widzenia interesu społecznego. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 20 października 2023 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że decyzja o umorzeniu opłaty na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 poz. 82; dalej jako: u.o.g.r.l.) wydawana jest w granicach uznania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo rozważył interes społeczny oraz słuszny interes strony. Umorzenie wnioskowanej kwoty doprowadzi do znacznego uszczuplenia dochodów budżetu Województwa Lubelskiego, a to wywoła ograniczenie wydatków przeznaczanych na przedsięwzięcia określone w art. 22c u.o.g.r.l. Z zebranego materiału wynika, że sytuacja finansowa oraz możliwości finansowe zobowiązanego nie uzasadniają zastosowania względem niej ulgi wskazanej w art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. Z przedłożonych przez stronę dokumentów finansowych wynika, że planowane dochody budżetu powiatu są równe 182.622.679,26 zł, z tego dochody bieżące w kwocie 140.223.900,84 zł i dochody majątkowe w kwocie 42.398.778,42 zł. Łączna kwota wydatków jest natomiast równa 199.260.067,83 zł, z czego wydatki bieżące to 139.146.901,62 zł i wydatki majątkowe 60.113.166,21 zł. Deficyt budżetowy, znajdujący swoje pokrycie, wyniósł 16.637.388,57 zł. W świetle tego zestawienia, należy uznać, że kwota przedmiotowego zobowiązania w wysokości 18.487,30 zł nie będzie, w ocenie Kolegium, stanowiła nadmiernego obciążenia dla budżetu strony, którego nie mogłaby ona udźwignąć. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium pełnomocnik P. Ł. zarzucił naruszenie: (1) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, w szczególności poprzez błędne ustalenie, że z uwagi na dobrą sytuację finansową skarżącego, uiszczenie opłaty rocznej za 2023 r. z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej nie spowoduje znacznego obciążenia fiskalnego budżetu skarżącego, w sytuacji kiedy kondycja finansowa skarżącego uległa pogorszeniu w stosunku do lat ubiegłych, kiedy to organ umorzył skarżącemu przedmiotową opłatę, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnej odmowy umorzenia przedmiotowej opłaty za rok 2023 r.; (2) art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie przez organ od utrwalonej praktyki polegającej na umarzaniu w stosunku do skarżącego opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, czym w konsekwencji doprowadzono do niezasadnej odmowy umorzenia przedmiotowej opłaty za rok 2023 . W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik P. wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Ponadto pełnomocnik wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest dotknięta wadami skutkującymi koniecznością jej uchylenia. Ponadto, ponieważ analogicznymi błędami obarczona jest również decyzja organu I instancji, należało uchylić również to rozstrzygnięcie, na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej jako: p.p.s.a.). Przypominając dla porządku zasadnicze ramy prawne sporu należy wskazać, że zgodnie z art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa - w odniesieniu do gruntów rolnych, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych, a w odniesieniu do obszarów wchodzących w skład parków narodowych - dyrektor parku mogą umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że spełnione zostały przesłanki ustawowe udzielenia ulgi w postaci umorzenia opłaty – wniosek został złożony przez uprawniony organ (zarząd P. Ł.), zamierzenie, w związku z którym dokonano wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej stanowi inwestycję o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania (budowę strzelnicy rekreacyjno-sportowej wchodzącej w skład Zespołu Szkół w R., uzasadnienie decyzji Starosty Łukowskiego z 18 maja 2021 r., k. 14 akt adm.), obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha (0,7048 ha), organy nie kwestionowały faktu, że nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Bezsporne jest również, że decyzja o umorzeniu należności w trybie art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet spełnienie przesłanek ustawowych wymienionych w przytoczonym przepisie nie obliguje organu do uwzględnienia wniosku o umorzenie. Zgodnie z powszechnie znanym utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, uznanie administracyjne jest źródłem tzw. luzu decyzyjnego organów, wyrażającego się w możliwości wyboru różnych rozstrzygnięć, z których każde (jeśli nie wykracza poza granice uznania) może być uznane za zgodne z prawem. Luz decyzyjny wynikający z uznania administracyjnego nie jest jednak tożsamy z całkowitą dowolnością doboru rozstrzygnięć. Swobodę organu ogranicza obowiązek uwzględniania przesłanek określonych w przepisach prawa materialnego, ukierunkowujących rozstrzygnięcie (które w rozpoznawanej sprawie są spełnione, o czym była mowa wyżej), a także obowiązek przestrzegania standardów proceduralnych, w szczególności tych, z których wynikają gwarancje praw procesowych strony postępowania administracyjnego. Źródłem standardów proceduralnych są zasady ogólne postępowania administracyjnego. W przypadku orzekania w ramach uznania administracyjnego szczególnie doniosłe, jako narzędzie limitowania luzu decyzyjnego organu, są zasada prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), zasada ważenia kolidujących interesów – publicznego oraz słusznych interesów stron (art. 7 k.p.a.), zasada ochrony zaufania jednostki do organów władzy publicznej, której elementem jest – aktualnie wprost uregulowany w art. 8 § 2 k.p.a., zakaz odstępowania przez organy administracji publicznej od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, bez uzasadnionej przyczyny. Nader istotne znaczenie ma również zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.) w powiązaniu z wymogami dotyczącymi uzasadnienia decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 k.p.a.) – obowiązkiem organu jest wykazanie w uzasadnieniu decyzji, że wybór rozstrzygnięcia mieścił się w granicach przyznanego luzu decyzyjnego, nastąpił po wszechstronnej analizie stanu faktycznego sprawy i stanowi wyraz prawidłowego wyważenia kolidujących interesów. Z powyższego wynika, że decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego będzie oceniona jako zgodna z prawem jeżeli organ zastosował się do przesłanek determinujących kierunek rozstrzygnięcia wynikających z przepisów prawa materialnego, prawidłowo ustalił i wszechstronnie rozważył stan faktyczny sprawy, dokonał prawidłowego wyważenia kolidujących w sprawie interesów i przedstawił w uzasadnieniu decyzji przekonujący wywód na potwierdzenie wniosku końcowego wynikającego z tego procesu argumentacyjnego, nie naruszył innych standardów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (treść rozstrzygnięcia), w tym przestrzegał zasady ochrony zaufania i wynikających z niej szczegółowych dyrektyw postępowania. Standardy te rzutują również na sądowoadminstracyjną kontrolę decyzji uznaniowych – skoro kryterium kontroli sądowej jest legalność, sąd może weryfikować decyzje opartą na uznaniu administracyjnym tylko w oparciu o powyższe elementy. Sąd nie może zatem weryfikować celowości czy słuszności wybranego przez organ rozstrzygnięcia, jeżeli mieści się ono w granicach luzu decyzyjnego, determinowanego powyższymi standardami. Przyczyną, z powodu której konieczne było uwzględnienie skargi i uchylenie rozstrzygnięć organów obydwu instancji było naruszenie powyższych standardów proceduralnych. Z treści uzasadnień decyzji Marszałka i Kolegium wynika, że po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności przedłożonej przez Powiat dokumentacji obrazującej jego sytuację finansową, organy doszły do konkluzji, że z uwagi na relatywnie niewielką wysokość opłaty rocznej (ponad 18 tys. zł), zaplata takiej kwoty nie jest w stanie spowodować znacznego obciążenia fiskalnego P., który powinien zabezpieczyć środki na uregulowanie tej należności, będąc świadomy ciążącego na nim obowiązku uiszczania opłat rocznych. Kolegium podniosło dodatkowo argument, że umorzenie należności doprowadzi do "znacznego uszczuplenia dochodów Województwa", a to wywoła ograniczenia wydatków na przedsięwzięcia określone w art. 22c u.o.g.r.l. (zgodnie z tym przepisem ze środków budżetu województwa, w zakresie ustalonym w ustawie, finansowane są ochrona, rekultywacja i poprawa jakości gruntów rolnych oraz wypłata odszkodowań przewidzianych ustawą, w szczególności wymienione tam przedsięwzięcia). Jakkolwiek w warstwie abstrakcyjnej argumentacja ta jest zasadniczo akceptowalna, podobnie – gdyby rozstrzygnięcie o odmowie umorzenia opłaty za 2023 rok traktować jednostkowo, to jednak wyżej przedstawione standardy proceduralne, w szczególności zasada ochrony zaufania, wymagają uwzględnienia szerszego kontekstu sprawy. Ów szerszy kontekst sprawy tworzą wcześniejsze rozstrzygnięcia organu wydawane w stosunku do tego samego podmiotu, w tym samym stanie faktycznym i prawnym. Wniosek dotyczy opłaty rocznej, a zatem obowiązku mającego charakter periodyczny, którego źródłem jest ta sama decyzją z 18 maja 2021 r. zezwalająca na trwałe wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. W tym kontekście szczególnego znaczenia nabiera podniesiona w skardze okoliczność, że decyzją z 12 maja 2023 r. Marszałek Województwa Lubelskiego umorzył skarżącemu P. opłatę roczną w identycznej kwocie za poprzedni rok – 2022. Jakkolwiek ogólna zasada ochrony zaufania jednostki do władzy publicznej absolutnie nie daje roszczenia o kontynuację takich samych rozstrzygnięć wobec tego samego podmiotu, zwłaszcza w przypadku decyzji opartych na uznaniu administracyjnym (zob. J. Lemańska, Uzasadnione oczekiwania w perspektywie prawa krajowego i regulacji europejskich, Warszawa 2016, s. 204 oraz powoływane tam orzecznictwo europejskie), to jednak istotnie ogranicza luz decyzyjny organu. Decyzja z 12 maja 2023 r. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy mogła tworzyć element uzasadnionych oczekiwań P. co do kontynuacji pewnej praktyki rozstrzygania spraw o umorzenie należności. Choć było to tylko jedno rozstrzygnięcie, to w perspektywie zasady ochrony zaufania (ochrony uzasadnionych oczekiwań) kluczowe jest to, że dotyczyła tego samego obowiązku, wynikającego z tej samej decyzji. Istotna jest także koincydencja czasowa – w maju 2023 r. Marszałek uznał, że zachodzą przesłanki do umorzenia P. opłaty za rok 2022, zaś 3 miesiące później – w sierpniu 2023 r. organ wydał całkowicie odmienne rozstrzygnięcie w odniesieniu do wniosku P. o umorzenie należności za rok 2023. Oczywiście taka odmienność rozstrzygnięć mogłaby zostać uzasadniona – niezależnie od tego, czy ujmować problem w kontekście ogólniejszej zasady ochrony zaufania czy bardziej szczegółowej zasady wyrażonej art. 8 § 2 k.p.a. Przywołany przepis jednoznacznie wskazuje, że zakaz odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw dotyczy przypadków o takim samym stanie faktycznym i prawnym, a poza tym – nie ma charakteru bezwzględnego – organ może odstąpić od utrwalonej praktyki jeśli są do tego uzasadnione przyczyny. Problem w tym, że w rozpoznawanej sprawie organy nie wykazały przyczyn zasadniczej zmiany rozstrzygnięć na przestrzeni 3 miesięcy. Ani w uzasadnieniu decyzji Marszałka, ani w uzasadnieniu decyzji Kolegium nie ma żadnej wzmianki na temat decyzji dotyczącej umorzenia należności za rok 2022 (w przypadku Kolegium jest to o tyle usprawiedliwione, że organ ten mógł nie znać treści decyzji z maja 2023 r., a okoliczność ta została podniesiona dopiero w skardze do sądu administracyjnego – nie była podnoszona w odwołaniu). Nie wykazano zatem w żaden sposób, aby zmienił się stan faktyczny czy prawny lub wystąpiły uzasadnione przyczyny odmiennego rozstrzygnięcia sprawy w stosunku do wcześniejszej decyzji. Wątpliwości te stają się tym większe, jeśli wziąć pod uwagę analizę dokumentacji finansowej przedkładanej przez P. jeszcze na etapie postępowania administracyjnego. Już nawet pobieżna analiza wskazuje, że sytuacja finansowa P. w roku 2023 jest gorsza niż w roku 2022. W ujęciu uchwał budżetowych za obydwa lata (k. 81 i 177 akt adm. I inst.) – kwota planowanych dochodów zmniejszyła się o ok. 3 mln zł (w 2022 r. – ponad 191 mln zł, w 2023 r. – ponad 188 mln zł); kwota wydatków również zmniejszyła się – ale w mniejszym stopniu – o ponad 2 mln zł (2022 r. – ponad 204 mln zł, 2023 – ponad 202 mln zł), w efekcie deficyt budżetu wzrósł o ok. 0,5 mln zł (2022 r. – ponad 12,7 mln zł; 2023 r. – ponad 13,2 mln zł). Należy w tym miejscu zaznaczyć, że podstawą formułowania ocen mogły być wyłącznie dokumenty i akty istniejące w dacie orzekania przez organy – nie można zatem było zarzucać organom, że nie uwzględniły wniosków płynących z analizy Wieloletniej Prognozy Finansowej P. Ł., która została zmieniona uchwałą R. P. Ł. z 22 listopada 2023 r. (uchwała dołączona do skargi). Jakkolwiek zmieniona uchwała w sprawie Prognozy wskazuje na pogorszenie sytuacji finansowej w stosunku do założeń przyjętych w uchwale budżetowej na rok 2023 r., to jednak jest to akt uchwalony już po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie może zatem rzutować na ocenę jej legalności. Już jednak dokumenty złożone na etapie postępowania administracyjnego, obrazujące sytuację finansową (budżetową) P. w 2022 i w 2023 r. prowadzą do konkluzji, że niezrozumiałym jest zmiana rozstrzygnięć organu I instancji, wydanych na przełomie 3 miesięcy, w sytuacji, gdy umorzył opłatę roczną w tej samej kwocie za rok 2022, a odmówił umorzenia opłaty rocznej za rok 2023, podczas gdy sytuacja budżetowa P. uległa pogorszeniu. Taka zmiana rozstrzygnięć jest niezrozumiała, nie została w żaden sposób uzasadniona. Jakkolwiek Kolegium mogło nie wiedzieć o tej okoliczności, to jednak utrzymanie w mocy decyzji Marszałka z 31 sierpnia 2023 r. było w tej sytuacji niedopuszczalne, prowadziło bowiem do zaakceptowania wadliwego rozstrzygnięcia, wydanego z istotnym naruszeniem standardów prawnych determinujących korzystanie z uznania administracyjnego. W ocenie Sądu chybiony jest także argument Kolegium, jakoby umorzenie należności doprowadziło do "znacznego uszczuplenia dochodów Województwa", a to wywoła ograniczenia wydatków na przedsięwzięcia określone w art. 22c u.o.g.r.l. Argumentacja Kolegium jest w istocie wewnętrznie sprzeczna – trudno zrozumieć dlaczego ta sama kwota ponad 18 tys. zł rocznie – w perspektywie finansów P. jest uznawana za nieznaczne obciążenie, zaś w perspektywie finansów Województwa urasta do rangi "znacznego uszczuplenia dochodów". Takie twierdzenie musiałoby być poparte danymi wskazującymi, że perspektywa finansowa Województwa jest istotnie różna od perspektywy finansowej P., w analizowanych w tym przypadku ramach. Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że zarówno zaskarżona decyzja Kolegium z 20 października 2023 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Marszałka z 28 lutego 2023 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 , art. 107 § 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zachodziła zatem konieczność uchylenia obydwu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę ponownie – po uprawomocnieniu się wyroku Sądu – organ I instancji zobowiązany będzie rozpoznać jeszcze raz wniosek zarządu P. o umorzenie opłaty rocznej za 2023 r., z uwzględnieniem wyżej wskazanych wytycznych w zakresie stosowania przepisów ograniczających luz decyzyjny wynikający z uznania administracyjnego. Wyrok Sądu nie obliguje organu do wydania rozstrzygnięcia o konkretnej treści, z uwagi na charakter stwierdzonych naruszeń, których usunięcie wymaga ponownego rozpatrzenia sprawy, a także z uwagi na uznaniowych charakter decyzji, wykluczający zastosowanie art. 145a § 1 p.p.s.a. Nie jest zatem wykluczone ponowne wydanie decyzji negatywnej dla skarżącej, takie rozstrzygnięcie musi jednak być efektem prawidłowego zastosowania wszystkich standardów prawnych ograniczających luz decyzyjny organu oraz musi zostać przekonująco uzasadnione. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Zwrot kosztów objął uiszczony przez skarżący P. wpis od skargi w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości stawki minimalnej, tj. 480 zł (skarżący P. jako jednostka samorządu terytorialnego był ustawowo zwolniony z obowiązku uiszczania opłaty skarbowej od pełnomocnictwa).