II SA/Lu 1116/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] Sygn. akt II SA/Lu [...] Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity w Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. H. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], nakazującej inwestorowi - M. H. rozbiórkę zbiornika na ścieki sanitarne, usytuowanego na działce nr ewid.[...] w miejscowości K., gm. S. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawą prawną decyzji wydanej przez organ I instancji był art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz. U. z 2016 r. poz. 290). Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2015 r. przez upoważnionych pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. ustalono, że na działce o nr ewid.[...] w miejscowości K. gm. S. znajduje się zbiornik na ścieki sanitarne murowany z pustaków betonowych, o wymiarach 2,0 x 2,0 x 2,0 m. Zbiornik usytuowany jest bezpośrednio przy ścianie zachodniej budynku mieszkalnego. W dniu oględzin nie okazano pozwolenia na budowę w/w zbiornika. Okazano jedynie dokumenty potwierdzające wywóz nieczystości płynnych. Skarżąca oświadczyła do protokołu, że zbiornik wybudowała około 20 lat temu, po wykonaniu w [...] gminnego wodociągu. Wobec powyższych ustaleń PINB w Z., w celu zalegalizowania samowolnie wybudowanego zbiornika na ścieki, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego (tekst jednolity w Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] marca 2016 r. ostatecznej decyzji Burmistrza S. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 w/w ustawy Prawo budowlane tj.: 1) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu, 2) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca nie wywiązała się z nałożonego w/w postanowieniem obowiązku, w związku z czym, organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję, którą na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (tekst jednolity w Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), nakazał rozbiórkę przedmiotowego zbiornika na ścieki. W związku ze znacznym upływem czasu od daty pierwszych oględzin organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. zlecił organowi I instancji, przeprowadzenie, w terminie 21 dni od daty doręczenia postanowienia, dodatkowego postępowania dowodowego (oględzin), w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego w/w sprawy, w szczególności sprawdzenie, czy stan opisany w protokole oględzin przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2015 r. nie uległ zmianie. Z protokołu oględzin przeprowadzonych przez uprawnionych pracowników PINB w Z. w dniu [...] sierpnia 2016 r. wynika, że stan faktyczny opisany w protokole oględzin z dnia [...] stycznia 2015 r. nie uległ zmianie. Na działce o nr ewid.[...] w miejscowości K. nadal znajduje się zbiornik na ścieki sanitarne o wym. 2 x 2 x 2 m murowany z pustaków betonowych. Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym organ stwierdził, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek S. S. z dnia [...] grudnia 2014 r., a więc przed wprowadzeniem od dnia 28 czerwca 2015 r. zmian w ustawie Prawo budowlane. W myśl art. 6 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 poz. 443): "Do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe", zatem w omawianym postępowaniu zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Organ powołał art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) zgodnie z którym, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Będący przedmiotem postępowania bezodpływowy zbiornik na ścieki, nie występuje w treści art. 29-31 w/w ustawy Prawo budowlane, co wskazuje, że jego budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W opinii organów orzekających skarżąca nie spełniła w/w wymogu. Przedmiotowy obiekt - zbiornik na ścieki, został wykonany samowolnie, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Wybudowanie obiektu budowlanego bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę skutkuje nakazem rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 w/w ustawy, o ile nie zachodzą przesłanki określone w ust. 2. Legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa, gdy budowa zgodna jest z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 2 pkt 1 lit. a) albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 2 pkt 1 lit. b) oraz wówczas, gdy budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie tej budowy do stanu zgodnego z prawem (ust. 2 pkt 2). W celu zalegalizowania przedmiotowego zbiornika organ I instancji wyżej opisanym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego (tekst jednolity w Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] marca 2016 r. wymaganych do legalizacji dokumentów. Skarżąca nie dostarczyła w ustalonym terminie określonych przez organ I instancji dokumentów potrzebnych do legalizacji przedmiotowego obiektu. W myśl przepisu zawartego w art. 48 ust. 4 Prawa budowalnego (tekst jednolity w Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), "W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1". Przepis art. 48 ust. 1 w/w ustawy stanowi, że "Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zasadnie nakazał rozbiórkę omawianego zbiornika na ścieki. W skardze na wyżej opisaną decyzję M. H. wniosła o jej uchylenie, zarzucając "naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a także zastosowanie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane". W uzasadnieniu skargi podniosła, że organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy i w związku z tym zastosowały wadliwie przepisy "nowego" prawa budowlanego. Wskazała, że w czasie oględzin datę budowy przedmiotowego zbiornika określiła na około 20 lat temu, zaznaczając jednocześnie, że nastąpiło to po wybudowaniu wodociągu gminnego w [...] Ta budowa miała natomiast miejsce w 1992r., a zatem budowa zbiornika nastąpiła w 1993 r. Na okoliczność daty wybudowania wodociągu dołączyła do skargi pismo Burmistrza S. z [...] września 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stanowiące przedmiot kontroli decyzje organów obu instancji wydane na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) zapadły zdaniem Sądu bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, koniecznego do końcowego jej rozstrzygnięcia, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej p.p.s.a.). Rozpocząć należy od wskazania, że dopuszczalność zastosowania art. 48 Prawa budowlanego uzależniona jest przede wszystkim od ustalenia daty wykonania określonych robót budowlanych, tj. ustalenia kiedy faktycznie została popełniona samowola budowlana. Stosownie bowiem do treści art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed 1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się wówczas przepisy dotychczasowe. Takie unormowanie nakłada na organy nadzoru budowlanego obowiązek precyzyjnego ustalenia daty zakończenia samowolnej budowy. Zastosowanie bowiem do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, zakończonych przed 1 stycznia 1995 r. przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oznacza naruszenie prawa. Ten podstawowy wymógł nie został jednak zdaniem Sądu w dotychczasowym postępowaniu spełniony. Kwestia daty popełnienia przedmiotowej samowoli nie została w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości rozstrzygnięta. Z analizy akt sprawy wynika, że organy swoje przekonanie, co do daty wykonania przedmiotowego zbiornika oparły wyłącznie na podstawie wyjaśnienia skarżącej podczas oględzin, która jako datę budowy wskazała "około 20 lat temu, po wybudowaniu wodociągu gminnego". Okoliczność czasu budowy tego wodociągu, a co za tym idzie również chociaż przybliżonej daty budowy zbiornika nie została przez organy wyjaśniona. Tym samym w ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do ustalenia stanu faktycznego w przedmiocie rozbiórki spornego obiektu budowlanego. Ustalenie daty budowy musi bowiem nastąpić w sposób rzetelny i nie budzący wątpliwości. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., co oznacza, że powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z treścią tego przepisu w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Polega to na skonfrontowaniu ze sobą poszczególnych dowodów i wyciągnięciu logicznych wniosków. Na organie administracji, a nie na stronie spoczywa bowiem obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy oparły swoje rozstrzygnięcia wyłącznie na protokole z oględzin i zawartym tam oświadczeniu skarżącej, nie próbując nawet podjąć działań zmierzających do uściślenia daty budowy zbiornika. Nie było to niemożliwe, bowiem jak wynika z pisma Burmistrza S. dołączonego do skargi, mimo braku dokumentów dotyczących budowy wodociągu w Kawęczynie, istnieje możliwość ustalenia daty tej budowy w oparciu o dowody związane z rozpoczęciem eksploatacji tego wodociągu. Naruszenie wyżej wskazanych przepisów procesowych regulujących postępowanie dowodowe oraz statuujących zasady ogólne postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie przez organy obydwu instancji miało, w ocenie Sądu, istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego rodzi wątpliwości co do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a to w następstwie mogło doprowadzić do naruszenia prawa materialnego. Dlatego też rozpoznając sprawę organ administracji będzie zobowiązany ponownie przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność ustalenia daty wykonania budowy przedmiotowego zbiornika. W szczególności organ odniesie się do złożonego przez skarżącą w toku postępowania sądowego wniosku dowodowego w postaci wyżej opisanego pisma Burmistrza S.. Ponadto, jeżeli taka potrzeba wyłoni się w toku postępowania organ uzupełni materiał sprawy o kolejne dowody przeprowadzone z urzędu lub wskazane przez strony. Dopiero następnie dokonując oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego i przyjmując za udowodnioną datę wykonania spornego zbiornika zastosuje bądź przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., bądź też przepisy Prawa budowlanego w jego aktualnym brzmieniu. Nie można bowiem zwalczać samowoli budowlanej poprzez doprowadzenie do stanów zgodnych z prawem budowlanym, jeżeli nie zostanie ustalona data jej powstania. Z przedstawionych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2016 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. oraz postanowienie tego organu z dnia [...] grudnia 2015 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.