II SA/Lu 1116/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Jacek Czaja, Protokolant Referent stażysta Kinga Górka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych na podstawie zgłoszenia oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania R. C. od decyzji Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2017 r. wnoszącej sprzeciw w sprawie wykonania, na podstawie zgłoszenia, robót budowlanych polegających na budowie przydomowego ganku na działce nr [...], położonej w miejscowości K. [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2017 r. skarżący zgłosił zamiar budowy opisanego w decyzji ganku przy realizowanym budynku gospodarczym związanym z produkcją rolną, podczas gdy ganek taki powinien być usytuowany przy budynku mieszkalnym, na co wskazuje przymiotnik "przydomowy". Zatem w ocenie organu wymienione w zgłoszeniu roboty budowlane będą stanowiły rozbudowę budynku gospodarczego. Inwestor wskazał w odwołaniu, że ganek osłania schody przed deszczem, śniegiem, oblodzeniem i stanowi wejście do budynku. Wobec powyższego na wykonanie tych robót wymagane jest pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania podniósł, że wprawdzie wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu decyzji organu I instancji z art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie wynika wprost, co należy rozumieć przez określenie "przydomowy", ale ganek ze względu na funkcję jaką pełni – ochrony domu przed nadmierną utratą ciepła, występuje przy budynkach mieszkalnych, a nie gospodarczych. W skardze na decyzję Wojewody skarżący zarzucił naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego oraz art. 6 i art. 7a § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi przytoczył słownikowe znaczenie wyrazu "dom" oraz "ganek". Wskazał, że ganek spełnia swoją funkcję ochrony przed wpływami atmosferycznymi bez względu na to, przy jakim budynku jest dobudowany i niezależnie od funkcji tego budynku. Zatem w ocenie skarżącego wykładnia dokonana przez Wojewodę jest błędna, a powołane orzecznictwo nie dotyczy kwestii zgłoszenia budowy ganku przy budynku gospodarczym. Skarżący powołał orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące rozbudowy i podkreślił, że "zgodnie z zasadami sztuki budowlanej obiekt dobudowany do innego, już istniejącego, nie powinien być z nim trwale połączony ze względu na nierównomierne osiadanie". Dodatkowo podniósł, że decyzja Wojewody została wydana ze znacznym przekroczeniem terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja i poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji są zgodne z prawem, a okoliczności podniesione w skardze nie podważają ich legalności, dlatego też skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Powołane art. 29 i art. 31 zawierają zamknięty katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast w art. 30 ust. 1 wymienione są roboty budowlane, podlegające procedurze zgłoszeniowej (kolejne ustępy tego artykułu z kolei opisują przebieg tej procedury). Spór pomiędzy inwestorem a organami administracji architektoniczno – budowlanej sprowadza się do oceny, czy objęte zgłoszeniem roboty budowlane stanowią budowę ganku przydomowego, mieszczącego się w hipotezie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Z kolei art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Prawidłowo organy wskazały, że przez ganek należy rozumieć zewnętrzną część budynku, znajdującą się przed wejściem do budynku, stanowiącą rodzaj przybudówki zwykle parterowej, przykrytej daszkiem, wspartym na kolumnach, słupach, otwartej lub zamkniętej ścianami z otworami. Natomiast zdaniem skarżącego przymiotnika "przydomowy" nie można interpretować zawężająco jako "przy domu mieszkalnym", ponieważ "dom" ma w języku polskim różne znaczenia. Zatem budowy przedmiotowego ganku przy budynku gospodarczym nie można w jego ocenie traktować jako rozbudowy budynku gospodarczego. Konsekwencją zaaprobowania stanowiska inwestora, będącego aktualnie skarżącym, byłoby przyjęcie, że przedmiotowe zamierzenie budowlane nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lecz mieści się w trybie zgłoszeniowym. W ocenie Sądu prawidłowe jest jednak stanowisko przeciwne, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu niezasadny jest zarzut naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W niniejszej sprawie przedmiotowy ganek przydomowy niewątpliwie nie może być uznany za wolno stojący parterowy budynek gospodarczy, bowiem z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że byłby on dobudowany do już istniejącego budynku gospodarczego (wbrew twierdzeniom skarżącego, że obiekt dobudowywany do innego nie powinien być z nim trwale związany). Jego dobudowanie stanowiłoby - według oświadczenia skarżącego – osłonę schodów. Ze szkicu zawartego w zgłoszeniu wynika, że w krótszej ścianie został zaprojektowany otwór okienny. Projektowany obiekt nie ma więc charakteru wolno stojącego tzn. takiego, do którego istnieje swobodne dojście z czterech stron, gdyż planowane jest połączenie z wcześniej wybudowanym budynkiem gospodarczym. Powyższe stanowisko jednoznacznie wskazuje, iż dobudowany ganek stanowiłby jedną całość z budynkiem gospodarczym i tak jest traktowany przez skarżącego. Podobnie w wyroku z dnia 21 stycznia 2016 r. wypowiedział się WSA w Krakowie w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1214/15 wskazując, iż " z przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wynika, że budynek gospodarczy może być zrealizowany bez pozwolenia na budowę jedynie na podstawie zgłoszenia, ale taki budynek gospodarczy musi być wolno stojący" (LEX nr 1976834). Ponadto pod pojęciem "wolno stojący" rozumieć należy samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, to jest jego fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Chodzi tu bowiem o taki budynek, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym, nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi budowlami (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 listopada 2010 r., II SA/Po 637/10, LEX nr 754501). Nie można także przychylić się do stanowiska skarżącego, że planowany do dobudowy ganek można traktować jako przydomowy ganek, który również na mocy art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie wymaga pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia. Obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają legalnej definicji ganku. Uwzględniając jednak powszechne rozumienie tego pojęcia, w komentarzu do tego artykułu przyjęto, że "ganek jest elementem budynku, który może występować jako: przybudówka z zewnętrznymi schodami przed wejściem do budynku, nakryta daszkiem podpartym słupkami, otwarta lub zamknięta ścianami z oknami, lub otwarty korytarz (krużganek, balkon lub galeria) na zewnątrz budynku, łączący jego pomieszczenia, mieszczące się od strony podwórza, ewentualnie jako półotwarty taras od strony ogrodu przyległego do zabudowań" (Artur Kosicki w: Komentarz do art. 29 Prawa budowalnego pod red. Alicji Plucińskiej - Filipowicz, baza LEX). Mając na uwadze powyższe należy podnieść, iż sam charakter i funkcja przydomowego ganku wskazują, iż musi on być trwale związany z budynkiem przeznaczonym do zamieszkiwania osób i pełnić funkcję służebną, pomocniczą do budynku mieszkalnego, aby mógł być uznany za obiekt budowalny nie wymagający pozwolenia na budowę, na mocy art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Podobnie wypowiedział się NSA, który w wyroku z dnia 2 lipca 2010 r. stwierdził, iż "przydomowy" tj. znajdujący się w pobliżu indywidualnego domu (miejsca) przeznaczonego do zamieszkiwania osób. Wyjątkowość instytucji art. 29 Prawa budowlanego przemawia za ścisłym (wąskim) interpretowaniem tego przepisu, co pozostaje w zgodności z wykładnią celowościową, wyrażającą wolę ustawodawcy" (sygn. akt II OSK 1033/09, baza cbois). Nie może więc ganek znajdować się w pewnej odległości od domu. Przedstawione przez skarżącego rozumienie określenia "przydomowy ganek" prowadziłoby do nadinterpretacji zwrotu i obejścia art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowalne. Przy takim rozumieniu każdy ganek znajdujący się na danej nieruchomości w obrębie jednego gospodarstwa domowego, należałoby uznać za "przydomowy". W konsekwencji Sąd uznał, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny niniejszej sprawy i prawidłowo uznały, że projektowane roboty budowlane będą stanowiły rozbudowę budynku gospodarczego, a więc wymagane jest pozwolenie na budowę. Tym samym zarzut skarżącego o naruszeniu przepisów art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nie znajduje potwierdzenia w sprawie niniejszej, ponieważ organy zastosowały właściwe przepisy do istniejącego stanu faktycznego. Mając na uwadze powyższe okoliczności - nie można również uznać, że zostały naruszone art. 6 i art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 j.t.), gdyż organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z przepisami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Według stanowiska doktryny o istnieniu wątpliwości co do treści normy prawnej można mówić dopiero wówczas, gdy po zastosowaniu różnych metod wykładni przepisów, z uwzględnieniem pierwszeństwa wykładni językowej, treść normy prawa nadal budzi wątpliwości. W sprawie niniejszej taka okoliczność nie zachodzi, bowiem organy dokonały prawidłowej wykładni określenia "ganek przydomowy", na co wskazano wyżej w niniejszym uzasadnieniu. W ocenie Sądu przy podejmowaniu skarżonych decyzji, stosownie do treści art. 7 i 77 k.p.a. organy administracji publicznej podjęły wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego i dokonały jego rzetelnej oceny (art. 80 k.p.a.). Ponadto uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia skonstruowane zostało w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.). Ubocznie należy jedynie wskazać, iż podnoszony przez skarżącego zarzut wydania decyzji z naruszeniem terminów wynikających z art. 35 § 3 k.p.a. nie był przedmiotem rozpoznania przez Sąd w sprawie niniejszej. Organ odwoławczy powiadomił skarżącego pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy ( k.47 akt adm.). Faktycznie terminu tego również nie dotrzymał, jednakże skarżącemu przysługiwała wówczas skarga na bezczynność organu. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 j.t.).