II SA/Lu 1119/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie NSA Witold Falczyński (spr.), Bogusław Wiśniewski – Asesor WSA, Protokolant ref.st. Agnieszka Kocot, po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi I. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - Uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. (w decyzji omyłkowo podano rok 2002) po rozpatrzeniu odwołania I.N. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2003 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego- połówki bliźniaka w granicy z działką Nr [...] wraz z przyłączami i zjazdem na nieruchomości położonej w L. przy ul. N. (działka Nr [...]) – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach powyższego rozstrzygnięcia przytoczono następujące ustalenia i wnioski: Zgodnie z art. 39 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego. Wnioskowana inwestycja polega na budowie mieszkalnego budynku bliźniaczego wraz z przyłączami, więc wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 40 ust. 1 cytowanej ustawy w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe oznacza, że podstawowym celem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest stwierdzenie zgodności lub sprzeczności wnioskowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który posiada walor prawa miejscowego i wiąże w sposób bezwzględny wszystkich, którzy podejmują jakąkolwiek działalność inwestycyjną (art.7 tejże ustawy). Prawem miejscowym dla obszaru obejmującego teren wnioskowanej inwestycji jest Plan Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Miejskiego zatwierdzony uchwałą Nr XV/91/86 Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1986 r., z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi uchwałą Rady Miejskiej Nr L/500/93 z dnia 21października 1993r. (Dz.Urz.Woj.Lub. Nr 17, poz.101 z 1993 r.) oraz plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego osiedla zabudowy jednorodzinnej "[...]", zatwierdzony Uchwałą Nr XIII/68/86 Miejskiej Rady Narodowej z dnia 30 września 1986 r. (Dz.Urz.Woj.Lub. Nr 9/86, poz.281) Według Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Miejskiego działka, będąca terenem planowanej inwestycji leży w obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną – teren oznaczony symbolem VII B 48 MN; ustalenia realizacyjne to adaptowane osiedle jednorodzinne, dogęszczenie zgodnie z ustaleniami planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego. Według planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla zabudowy jednorodzinnej "[...]" działka nr [...] leży w obszarze oznaczonym symbolem 3MN przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną bliźniaczą i wolnostojącą. Zgodnie z ustaleniami ogólnymi tego planu zawartymi w dziale B pkt 2, z uwagi na zmianę przeznaczenia terenu jak również niekorzystny, typowy dla starej zabudowy wiejskiej podział własnościowy gruntów – wprowadza się zasadę generalnej przebudowy układu działek. Natomiast w części graficznej powołanego planu, stanowiącej jego integralną część wynika, że częściowo na działce nr [...] i częściowo na działce nr [...] został przewidziany jeden budynek jednorodzinny. Z uwagi na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ pierwszej instancji zasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż planowana inwestycja, czyli budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego - połówki bliźniaka jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest także uzasadniony zarzut odwołującego się, że organ pierwszej instancji nie wskazał podstawy, na której powołuje się na zmianę przeznaczenia terenu - są to ustalenia planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla zabudowy jednorodzinnej "[...]" (dział B pkt 2). Argumenty podnoszone przez odwołującego się, a dotyczące innej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla inwestycji na sąsiedniej działce nie mogą być - zdaniem organu odwoławczego – przedmiotem rozpatrywania w niniejszym postępowaniu, które dotyczy zaskarżonej decyzji. Natomiast odwołujący się, jako strona mógł brać udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym działki nr [...] i zgłaszać swoje zastrzeżenia, lub jeżeli uważa, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa dążyć do uchylenia tamtej decyzji w trybie nadzwyczajnym. W końcowej części uzasadnienia stwierdzono, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, tyle tylko, że uprawnienia te mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 33 tejże ustawy), wyznaczają granice korzystania z rzeczy i stanowią podstawę do ograniczenia swobody w wykonywaniu prawa własności (art. 140 kodeksu cywilnego). I.N. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie i podnosząc zarzut obrazy zasad postępowania wynikających z art. art. 7, 77 i 80 k.p.a. wyrażającej się w nienależytym przeprowadzeniu postępowania oraz braku dążenia do dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, a w efekcie naruszenia prawa i interesu społecznego, domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak też utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Skarżący podniósł, że jego działka Nr [...] położona w L. przy ul. N. usytuowana jest w obszarze przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną bliźniaczą i wolnostojącą. Odmowa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego – połówki bliźniaka jest zatem nieprawidłowa, narusza interes społeczny i niezgodnie z przepisami prawa ogranicza swobodę skarżącego w wykonywaniu prawa własności. Podobnie jak w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej I.N. zaznaczył , że w 2000 r. zezwolono właścicielom działki sąsiadującej z jego działką na realizację budynku w granicy z sąsiednią nieruchomością, zaś – zdaniem skarżącego – byli oni zobowiązani na podstawie ustaleń planu zrealizować budynek w granicy z jego działką. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postępowanie w niniejszej sprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie zostało zakończone przed dniem 1 stycznia 2004r. , wobec czego na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo u ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 271) podległa ona rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 120). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istotą decyzji rozstrzygającej wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest w świetle dyspozycji art. 40 ust. 1 obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) ustalenie, czy dopuszczalna jest lokalizacja zamierzonej inwestycji budowlanej na terenie przez wnioskodawcę wskazanym w kontekście ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bezsporną okolicznością w niniejszej sprawie jest, iż dla obszaru obejmującego teren przedmiotowej inwestycji obowiązywały w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji: Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Miejskiego zatwierdzony uchwałą Nr XV/91/86 Miejskiej Rady Narodowej z dnia 30 grudnia 1986r. z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi uchwałą Rady Miejskiej Nr L/500/93 z dnia 21 października 1993r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 1993r. Nr 17, poz. 101) oraz plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego osiedla zabudowy jednorodzinnej "[...]" zatwierdzony uchwałą Nr XIII/68/86 Miejskiej Rady Narodowej z dnia 30 września 1986r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 1986 r. Nr 9, poz. 281). Według pierwszego z tych planów teren zamierzonej inwestycji oznaczony jest symbolem VII B 48 MN i leży w obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zaś plan szczegółowy sytuuje działkę Nr [...] w obszarze z oznaczonym symbolem 3 MN przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną bliźniaczą i wolnostojącą. Odmawiając ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji na działce Nr [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego – połówki bliźniaka w granicy z działką Nr [...] wraz z przyłączami i zjazdem, organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji utrzymanej w mocy przez decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zaskarżoną w niniejszej sprawie, wskazał, iż według części graficznej planu szczegółowego , stanowiącej jego integralną cześć, działka inwestora Nr [...] przewidziana jest, i to tylko częściowo, pod realizację zabudowy wolnostojącej. Na rysunku planu zaznaczono bowiem jeden budynek jednorodzinny usytuowany częściowo na działce Nr [...] i częściowo na działce Nr [...]. Dlatego też uznano, że zachodzi sprzeczność zamierzonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z powyższą argumentacją nie można się zgodzić. Mimo, że rysunek planu, w myśl art. 8 ust. 1 zdanie drugie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym , istotnie traktowany jest jako integralna część tegoż planu, to jednak już zdanie trzecie cyt. przepisu stanowi, iż obowiązuje on (rysunek planu) w zakresie określonym uchwałą. W niniejszej sprawie uchwała rady o treści planu nie reguluje szczegółowego usytuowania poszczególnych obiektów na określonych nieruchomościach, jak również nie stanowi, że usytuowanie to ma odpowiadać rysunkowi planu. W tej sytuacji zaznaczenie w części graficznej planu określonych obiektów budowlanych ma charakter jedynie ilustracyjny i nie stanowi o wymaganej lokalizacji i gabarytach konkretnych budynków. Ukształtowana w art. 8 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym regulacja mocy obowiązującej rysunku planu jest zrozumiała. Rysunek jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymagań normy prawnej z jej klasyczną budową: hipotezą, dyspozycją, sankcją. Wymaga zatem przełożenia na język normy prawnej, dopiero wtedy może mieć moc wiążącą (zob. Z.N. – "Nowe prawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" Wydawnictwo TWIGGER, Warszawa 2003 , s. 91). Reasumując, skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczał teren objęty przedmiotową inwestycją pod zabudowę jednorodzinną: bliźniaczą i wolnostojącą, to odmowa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego – połówki bliźniaka, była nieuzasadniona i naruszyła dyspozycję art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Odmowy takiej nie uzasadniał bowiem rysunek plan nie mający (jak już o tym była wyżej mowa ) w zakresie szczegółowego usytuowania poszczególnych obiektów – mocy wiążącej. Uwzględnieniu wniosku inwestora nie sprzeciwiał się też powoływany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ogólnikowy zapis planu o wprowadzeniu zasady "generalnej przebudowy układu działek". Nie wiadomo bowiem na czym owa przebudowa miałaby polegać i w jakim trybie byłoby przeprowadzona ani dlaczego uniemożliwiałaby realizację przedmiotowej inwestycji. Z powyższych względów, wobec mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 8 ust. 1, art. 40 ust. 1 i art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpatrując sprawę ponownie organ administracji winien mieć na względzie przepisy obowiązującej obecnie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) i po ustaleniu, czy i ewentualnie jakie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązują na terenie objętym zamierzoną inwestycją, rozważyć, czy w świetle dyspozycji art. 59 tej ustawy wymaga ona wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.