II SA/Lu 1123/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie NSA Leszek Leszczyński, Asesor WSA Jerzy Drwal / spr./, Protokolant st. insp. Elżbieta Czarnecka, po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu -uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Starosta decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. – wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 kpa – udzielił B.T. /na jego wniosek z dnia 14 maja 2003 r./ pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego /wiaty drewnianej/, usytuowanej na działce Nr [...], położonej w miejscowości J., gm. A. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że: - postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...], zobowiązano B.T. do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego /którego budowę według ustaleń organu nadzoru budowlanego rozpoczęto i zakończono w lipcu 1995 r./; - do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku, inwestor dołączył budowlaną inwentaryzację obiektu wraz z opinią techniczną; - dokonano protokolarnej kontroli obiektu budowlanego w dniu 12 czerwca 2003 r. w trybie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. W odwołaniu A.K. zarzucił orzekającemu organowi naruszenie art. 7 kpa poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Odwołujący się argumentował, że organ błędnie przyjął, iż budynek gospodarczy jest zlokalizowany na działce nr [...]. Skarżący twierdził, że taka działka już nie istniała w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu bowiem podziału działki dokonano sądownie w miesiącu styczniu 2002 r. Zarzucił organowi, że nie wziął on pod uwagę faktu, że obiekt posadowiono w granicy działki Nr [...] /stanowiącej drogę dojazdową w świetle załączonej przez niego mapy geodezyjnej/ to jest niezgodnie z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. A.K. zgłaszał ponadto zastrzeżenia odnośnie dwuspadowej konstrukcji dachu, wnosząc o jej zmianę na jednospadową ze spadkiem w kierunku działki /na, której go posadowiono/, twierdząc, że zsuwający się z dachu śnieg oraz odrywające się sople lodu nie tylko utrudniają przejazd ale także stanowią zagrożenie dla użytkowników drogi. Po rozpatrzeniu odwołania A.K., Wojewoda decyzją Nr [...] – wydaną na mocy art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 59 ust. 1 i art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał motywy rozstrzygnięcia, które przedstawiały się następująco: - z projektu zagospodarowania działki sporządzonego na mapie sytuacyjno-wysokościowej wynika, że budynek zlokalizowany jest w odległości 1,5 m od granicy działki Nr [...]; - usytuowanie budynku z dwuspadowym dachem nie narusza postanowień warunków technicznych, które nie określają kierunków pochylenia połaci dachowych ale wymagają w tym zakresie aby wody opadowe nie zalewały nieruchomości sąsiedniej; - zalewania sąsiedniej nieruchomości nie potwierdzały przeprowadzone oględziny budynku; - zarzut, że organ I instancji nie wykazał staranności w celu zbadania wszystkich okoliczności sprawy nie zasługiwał na uwzględnienie; - pozwolenie na użytkowanie budynku poprzedzały czynności organu nadzoru budowlanego, który orzekał w sprawie przymusowej rozbiórki obiektu uznanej następnie za zbędną w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A.K. uznał decyzję organu odwoławczego za bezprawną i wydaną z naruszeniem art. 7 kpa, z uwagi na brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Podniósł zarzuty w istocie zbieżne z podanymi wcześniej w postępowaniu odwoławczym /dotyczące usytuowania budynku na działce, nieistniejącej od stycznia 2002 r. oraz podania w decyzji nieprawdy, że budynek zlokalizowano w odległości 1,5 m od granicy sąsiedniej nieruchomości/ oraz posługiwania się przez organ nieaktualną mapą geodezyjną. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wnosił o jej oddalenie, podkreślając przy tym, że zarzut naruszenia art. 7 kpa jest nieuzasadniony wobec wykazywanej w postępowaniu administracyjnym staranności w celu należytego rozpoznania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego narusza bowiem prawo. Sprawa wybudowania przez B.T. budynku gospodarczego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz nakazu rozbiórki tego budynku na podstawie art. 48 Prawa budowlanego była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, który wyrokiem z dnia 22 listopada 2002 r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 926/01 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2001 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Sąd wskazywał w uzasadnieniu wyroku na konieczność poczynienia ustaleń w trakcie uzupełniającego postępowania dowodowego w kwestii upływu 5 lat od daty zakończenia budowy budynku do czasu wydania ostatecznej decyzji, pod kątem sprawdzenia możliwości zastosowania art. 49 Prawa budowlanego, ograniczającego stosowanie przepisu art. 48, w sytuacji gdy istnienie budynku nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kierując się oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...], uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2001 r., nakazującą rozbiórkę budynku gospodarczego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wyjaśniając, że organ I instancji powinien rozważyć kwestię zastosowania przepisu art. 49 Prawa budowlanego. Wyjaśnił ponadto, że w przypadku ustalenia upływu 5 lat od zakończenia budowy należy zawiesić postępowanie, a następnie przekazać sprawę na podstawie art. 65 § 1 kpa do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, uprawnionego do wydania pozwolenia na użytkowanie budynku. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił postępowanie administracyjne z urzędu w sprawie budowy budynku gospodarczego i wezwał B.T. do wystąpienia, w terminie do dnia 15 maja 2003 r. do Starosty o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie spornego budynku. Z akt sprawy wynikało, że w dniu 14 maja 2003 r. zobowiązany wystąpił do Starosty z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku /to jest w wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego terminie/, informując, że budynek będzie przeznaczony na składowanie drewna na opał. Do wniosku dołączył opracowaną w maju 2003 r. inwentaryzację budynku, zawierającą między innymi opis techniczny do projektu zagospodarowania działki Nr [...] /stwierdzający usytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką Nr [...]/ oraz ekspertyzę techniczną /oceniającą stan techniczny budynku jako dobry i stwierdzającej, że budynek nadaje się do dalszego użytkowania z zaleceniem wymiany eternitu - pokrywającego dach - na blachę trapezową/. Rozpoznając sprawę udzielonego przez Starostę pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku gospodarczego oraz sformułowanych w skardze zarzutów dotyczących wydanej przez organ odwoławczy decyzji, Sąd miał na uwadze przepisy wyznaczające ramy postępowania w przedmiocie uzyskiwania pozwoleń na użytkowanie obiektu budowlanego, określone treścią art. 54 – 59 dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane /Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm./. Zgodnie z art. 55 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jest wymagane, jeżeli zachodzą okoliczności wymienione w art. 49 ust. 1. W rozpoznawanej sprawie wymienione przesłanki przewidziane w art. 49 ust. 1, jak wcześniej już sygnalizowano, miały obowiązek wyjaśnić, przy ponownym orzekaniu, organy nadzoru budowlanego – stosownie do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 2002 r. W sprawie bezspornym był upływ pięcioletniego okresu od zakończenia budowy budynku gospodarczego. Natomiast wyjaśnień wymagało – ze strony organu ustalenie, czy istnienie budynku nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zgodności istnienia budynku z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawodawca przewidział, że na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego /art. 49 ust. 1/. Zważywszy, iż właściciel budynku wystąpił z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego, obowiązkiem orzekającego w tej sprawie Starosty było zbadanie przesłanek – wymaganych przepisami ustawy Prawo budowlane regulujących tryb i podstawy udzielania zezwoleń na użytkowanie obiektów budowlanych, – których spełnienie przez stronę, upoważniało organ do wydania decyzji. Zdaniem Sądu, decyzja Starosty udzielająca B.T. pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego została wydana z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane oraz uregulowań kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących prowadzenia postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, inwestor jest obowiązany dołączyć oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu, jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania. W świetle art. 58 ustawy Prawo budowlane, właściciel obiektu, o którym mowa w art. 49 ust. 1, oprócz przedstawienia inwentaryzacji powykonawczej i ekspertyzy technicznej potwierdzającej przydatność obiektu do użytkowania, powinien do wniosku dołączyć oświadczenie wymagane przepisem art. 57 ust. 3, to jest oświadczenie o zagospodarowaniu terenów przyległych. W przekazanych Sądowi aktach jest brak takiego oświadczenia. Tym samym decyzja organu odwoławczego wydana została z obrazą przedmiotowej normy prawnej. Z tego względu zasadny jest zarzut skarżącego, który podnosił okoliczności związane z utrudnionym korzystaniem z drogi przylegającej do nieruchomości zabudowanej budynkiem gospodarczym – z uwagi na spadający z dachu śnieg czy sople lodu, zagrażające bezpieczeństwu ludzi. W tej sytuacji, gdyby przyjąć, że sporny budynek usytuowano w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką /stanowiącą drogę/, wymagane oświadczenie właściciela budynku, wyjaśniałoby sposób zagospodarowania pasa terenu działki o szerokości 1,5 m /i o długości 13 m odpowiadającej wymiarowi budynku/ wzdłuż drogi umożliwiającej dostęp skarżącemu do jego zabudowań położonych na działce Nr 821/2. Ponadto w rozpoznawanej sprawie, dołączona przez wnioskodawcę dokumentacja z inwentaryzacji powykonawczej budynku budziła wątpliwości, co do odległości /1,5 m/, posadowienia tego obiektu od granicy nieruchomości sąsiedniej - /drogi gruntowej na działce Nr [...]/ z uwagi na przedłożoną przez skarżącego mapę, z której wynikało, że budynek usytuowany jest bezpośrednio w granicy nieruchomości. Wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy tymi dokumentami wydaje się niezbędne w trakcie ponownego rozpoznawania sprawy, zwłaszcza, wobec poczynionych przez organ ustaleń, że nie stwierdzono przypadku zalewania nieruchomości sąsiedniej w odpowiedzi na postawiony przez skarżącego wniosek o zmianę konstrukcji dachu na jednospadową ze spadkiem w kierunku działki B.T. Ma to istotne znaczenie w aspekcie protokolarnego ustalenia lokalizacji budynku, które miało miejsce w dniu 12 czerwca 2003 r., to jest w trakcie oględzin budynku. Odwołano się wtedy wprost do danych geodezyjnych, wynikających z inwentaryzacji powykonawczej, wskazujących na zachowanie odległości 1,5 m od granicy działki. Podczas wizji lokalnej nie dokonano niestety niezależnych /od inwentaryzacji geodezyjnej/ ustaleń w tym zakresie. Uzasadniając decyzję, która powinna spełniać wymogi art. 107 § 1 kpa, organ odwoławczy pominął zagadnienie zgodności istnienia budynku gospodarczego z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie czyniąc w trakcie /przeprowadzonego/ postępowania, ustaleń z tym związanych /akta sprawy nie zawierały dowodów świadczących o zgodności istnienia budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy A./, decyzję o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku organ wydał, przedwcześnie. Dla całokształtu analizowanej sprawy ustalenia w tym zakresie były niezbędne i to zagadnienie powinien organ rozważyć przy ponownym rozpoznawaniu wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku. Stosownie do art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z uwagi na znajdujące się w aktach sprawy dowody w postaci protokołu z oględzin budynku /przeprowadzonych w dniu 12 czerwca 2003 r./ świadczącego, że na działce Nr [...] usytuowano budynek gospodarczy /szopę/, w którym składowany jest materiał opałowy /drewno/ oraz sprzęt gospodarczy, dołączonej /aktualnej na dzień 29 stycznia 2002 r./ mapy do celów projektowych z naniesioną działką Nr [...] i budynkiem gospodarczym, stanowiącej załącznik do decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2003 r. pozwalającej na użytkowanie przedmiotowego budynku, aktu własności ziemi wydanego – na podstawie art. 1, 5 i 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych /Dz.U. Nr 27, poz. 250/ - przez Naczelnika Gminy w Nr [...] z dnia [...] stycznia 1976 r. potwierdzającego, że B. i E. małżonkowie T., stali się z mocy samego prawa właścicielami działki Nr [...] położonej we wsi J. oraz postanowienia Sądu Rejonowego I Wydział Cywilny z dnia [...] stycznia 2002 r. o sygn. akt [...], stwierdzającego nabycie przez A.K. przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 1986 r. działki Nr [...] o pow. 0,02 ha położonej w J., w pozycji rejestrowej Nr [...] oznaczonej na mapie, sporządzonej przez biegłego geodetę i wpisanej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 2002 r. za numerem ewidencyjnym [...], organ miał obowiązek /wynikający z art. 77 § 1 kpa/ rozpatrzyć cały materiał dowodowy w celu usunięcia wątpliwości związanych z lokalizacją budynku. Otóż zgodnie z mapą, na którą powoływał się Sąd Rejonowy , rozpatrujący sprawę o zasiedzenie nieruchomości, sporny budynek usytuowany był na działce Nr [...] w granicy z sąsiadującą działką Nr [...] /drogą dojazdową/. Powyższy materiał dowodowy budził wątpliwości, co do prawidłowości poczynionych przez organ ustaleń odnośnie położenia budynku gospodarczego na działce Nr [...]. Dlatego należało przyznać rację skarżącemu, iż organ nie wyjaśnił do końca sprawy lokalizacji budynku. Dotyczy to zarówno samego usytuowania budynku na działce, której numer ewidencyjny powinien zostać jednoznacznie ustalony w postępowaniu administracyjnym, jak też i bezspornego określenia odległości budynku od granic sąsiedniej nieruchomości. Porównanie map figurujących w aktach sprawy, sporządzonych dla różnych celów /mapa dla potrzeb postępowania sądowego w sprawie z wniosku A.K. o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości oraz mapa stanowiąca załącznik do decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] wykazywało odmienną numerację działki, na której posadowiono budynek gospodarczy, a pomimo zgłaszania tego problemu przez skarżącego w postępowaniu odwoławczym, organ II instancji to zagadnienie zbagatelizował. Ponadto z uwagi na zaleconą w ekspertyzie technicznej, wymianę pokrycia dachu z eternitu na blachę, organ powinien wyjaśnić przyczyny wykonania sugerowanej zmiany pokrycia dachu skoro stan techniczny budynku określono jako dobry. Decyzja organu odwoławczego wydana została zatem z naruszeniem art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazującym podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art. 77 § 1 obligującym organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Należy podkreślić, że ocena zebranego materiału dowodowego /konieczna w myśl przepisu art. 80 kpa/ nie znalazła należytego odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a powinna w świetle art. 107 § 3 kpa. Z tych względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadniał przepis art. 152 wyżej wymienionej ustawy.