II SA/Lu 1123/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi I. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta C. nakazał I. D. dokonać rozbiórki dwóch samowolnie wybudowanych budynków gospodarczych, zlokalizowanych na działce o nr [...] przy ul. K. w C. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...]. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 551/10 odrzucił skargę I. D. na wskazaną decyzję drugoinstancyjną, a postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 915/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił jej skargę kasacyjną na postanowienie Sądu I instancji. Upomnieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta C. wezwał I. D. do wykonania w terminie 7 dni obowiązku wynikającego z przywołanej wyżej decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., informując o zagrożeniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Następnie w dniu [...] lipca 2013 r. organ nadzoru budowlanego I instancji wystawił tytuł wykonawczy w stosunku do I.D., zawierający klauzulę o skierowaniu do przymusowego wykonania określonego w nim obowiązku o charakterze niepieniężnym, poprzez zastosowanie grzywny w celu przymuszenia, oraz pouczenie o prawie zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zobowiązana zgłosiła taki zarzut w piśmie z dnia 23 lipca 2013 r., wskazując jako jego podstawę zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Jednocześnie zwróciła się o "wznowienie postępowania w celu uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę budynków gospodarczych położonych na działce nr [...] w C. przy ul. K.". I. D. podniosła, że nie może wykonać orzeczonego tą decyzją obowiązku, bowiem przeznaczone do rozbiórki dwa budynki gospodarcze są jej niezbędne do życia. Wskazała, że dom, w którym mieszka pozbawiony jest piwnicy, a w przedmiotowych budynkach składuje opał, narzędzia i inne przedmioty, których nie może pozostawić na zewnątrz w obawie przed ich rozkradnięciem. Zobowiązana podkreśliła, że budynki te istnieją od ponad 30 lat i przez cały ten czas opłacała należne od nich podatki. Zwróciła również uwagę, iż jest starszą, schorowaną kobietą, zaliczoną do I grupy inwalidzkiej. Zdaniem zobowiązanej, działka o nr [...], na której zlokalizowane są przedmiotowe budynki, przeznaczona jest pod zabudowę jedno i wielorodzinną. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza zaś "do tymczasowego użytkowania terenu do czasu realizacji tego planu". W związku z powyższym I. D. wniosła o pozostawienie jej budynków oraz uchylenie decyzji o ich rozbiórce. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta C. orzekł o nieuwzględnieniu powyższych zarzutów, uznając je za bezzasadne. Organ egzekucyjny stwierdził, że podniesiony przez zobowiązaną zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego nie został tak naprawdę w żaden sposób uzasadniony. Podstawy takiego zarzutu nie może bowiem stanowić okoliczność, iż strona nie zgadza się na rozbiórkę jej budynków ze względu na to, że są jej one potrzebne. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, treść zgłoszonych zarzutów oraz okoliczności sprawy nie uzasadniają zatem wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Organ podkreślił, że sprawa rozbiórki spornych budynków toczyła się od 2004 r. i została zakończona decyzją, która pomimo objęcia jej kontrolą drugoinstancyjną, a następnie sądowoadministracyjną, nie została uchylona. Wdrożone postępowanie egzekucyjne jest natomiast wyłącznie konsekwencją niewykonania przez I. D. orzeczonego tą decyzją nakazu. W złożonym na powyższe postanowienie zażaleniu zobowiązana podniosła te same argumenty, co w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. potraktowanym jako zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Po rozpatrzeniu tego zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., nr [...] – zaskarżonym w niniejszej sprawie – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji uznając, iż nie narusza ono prawa. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na wykonalność decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. orzekającej o rozbiórce dwóch spornych budynków gospodarczych na działce nr [...] w C. Podkreślił, że organ I instancji, działając w postępowaniu zarówno jako wierzyciel, jak i organ egzekucyjny, jest z mocy ustawy zobligowany do podejmowania kroków zmierzających do egzekwowania zapadłych orzeczeń. W tym celu upomnieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. wezwał I. D. do wykonania ciążącego na niej obowiązku, a następnie - wobec dalszego uchylania się przez zobowiązaną od jego wykonania - wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który doręczył jej w dniu [...] lipca 2013 r. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zobowiązana zgłosiła zarzut zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w czasie, gdy organ egzekucyjny I instancji nie zastosował jeszcze żadnego takiego środka. Jej argumenty dotyczące złej sytuacji ekonomicznej również nie zasługują na uwzględnienie, albowiem nie mogą stanowić podstawy do zmiany lub uchylenia zastosowanego środka egzekucyjnego, czy też do uchylenia czynności egzekucyjnych i umorzenia postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się do wniosku zobowiązanej o wznowienie postępowania w celu uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że organ egzekucyjny nie ma uprawnień do weryfikacji i zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie I. D. zarzuciła mu mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na wydaniu postanowienia wbrew zasadom wynikającym ze wskazanych przepisów oraz na nienależytym rozpoznaniu zarzutów wniesionych przez skarżącą. W ocenie skarżącej organ odwoławczy nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie w jej całokształcie, lecz ograniczył się do kontroli zasadności zarzutu podniesionego w zażaleniu na postanowienie pierwszoinstancyjne, czym uchybił zasadzie dwuinstancyjności postępowania. Z tych względów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W dniu [...] listopada 2013 r. skarżąca nadesłała do Sądu pismo z informacją, że organ egzekucyjny nałożył na nią grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 41.188,95 zł. Skarżąca zwróciła się do Sądu o umorzenie tej "kary" wskazując, że ni posiada środków na jej opłacenie. Do pisma skarżąca załączyła kopię wspomnianego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta C. z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie nałożenia grzywny, jak również kopię postanowienia organu II instancji z dnia [...] stycznia 2014 r., na mocy którego wskazane postanowienie pierwszoinstancyjne zostało uchylone w całości, a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta C. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] o uznaniu zarzutów I. D. dotyczących tytułu wykonawczego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] za nieuzasadnione. Podkreślić należy, że powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w toku postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku, tj. spowodowanie, aby zobowiązany zachował się w sposób zgodny z jego treścią, co wynika wprost z art. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619, dalej jako "u.p.e.a."). W świetle art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym, pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Egzekucję administracyjną stosuje się do tak określonych obowiązków, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 § 1 u.p.e.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem prowadzonego postępowania egzekucyjnego jest określony w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta C. z dnia [...] sierpnia 2009 r. obowiązek o charakterze niepieniężnym, polegający na rozbiórce dwóch samowolnie wybudowanych budynków gospodarczych, zlokalizowanych na działce o nr [...] przy ul. K. w C. Analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, że decyzja ta funkcjonuje w obrocie prawnym jako ostateczna i prawomocna (nie została ona wzruszona zarówno w postępowaniu administracyjnym II instancji, jak i późniejszym w postępowaniu sądowoadministracyjnym). Bezspornym jest ponadto, że określony tą decyzją obowiązek nie został dotychczas wykonany. Fakt dotychczasowego niewykonania przez zobowiązaną przedmiotowego obowiązku zasadnie skutkował doręczeniem jej w dniu [...] czerwca 2013 r. pisemnego upomnienia, a następnie – wobec dalszego uchylania się od jego wykonania – wszczęciem postępowania egzekucyjnego, poprzez doręczenie skarżącej tytułu wykonawczego z dnia [...] lipca 2013 r. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w aktach sprawy brak jest potwierdzenia doręczenia stronie przedmiotowego tytułu, jednak w treści zaskarżonego postanowienia wyjaśniono, że doręczenie to miało miejsce w dniu [...] lipca 2013 r., zaś zobowiązana okoliczności tej w toku postępowania nie kwestionowała. Odnosząc się zaś do samego tytułu wykonawczego stwierdzić należy, że w pełni odpowiada on wymogom określonym w art. 27 u.p.e.a., zawierając wszystkie niezbędne elementy wymienione w tym przepisie, w tym określenie potencjalnego środka egzekucyjnego przewidzianego dla egzekwowanego obowiązku w postaci grzywny w celu przymuszenia. Tytuł ten zawiera ponadto pouczenie o przysługującym zobowiązanej prawie zgłoszenia w terminie 7 dni zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Przyjmując jako datę jego doręczenia termin wskazany przez organ odwoławczy, należy zatem uznać, że skarżąca, wnosząc zarzuty w dniu [...] lipca 2013 r., termin ten zachowała. Pomimo zgłoszenia zarzutów już na danym etapie postępowania egzekucyjnego, tj. przed zastosowaniem środka egzekucyjnego, jako ich podstawę strona powołała właśnie zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Nie budzi jednak wątpliwości, że okoliczność ta – stosownie do dyspozycji art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. – mogła być już wówczas podstawą zgłoszonych zarzutów, tym bardziej, że w niniejszej sprawie jedynym potencjalnym środkiem egzekucyjnym wskazanym w tytule wykonawczym była grzywna w celu przymuszenia, której wysokość, z uwagi na charakter egzekwowanego obowiązku, determinowana jest wprost przepisem prawa. Wskazać bowiem należy, że w myśl art. 121 § 1 i § 2 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia – co do zasady – może być stosowana kilkakrotnie w kwotach nieprzekraczających 10.000 zł (w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej - 50.000 zł). Wyjątek od tej zasady dotyczy obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego, co do których grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (§ 4). Ponadto, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, również wysokość grzywny ustalana jest na innych zasadach, albowiem zgodnie z § 5 cyt. przepisu, stanowi ona wówczas iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Uwzględniając treść powyższego unormowania skarżąca, już na etapie zgłoszenia przedmiotowego zarzutu, mogła samodzielnie ustalić wysokość grożącej jej grzywny i w tym kontekście wskazywać na nadmierną uciążliwość tego środka. Tymczasem skarżąca, w ramach podniesionych zarzutów, w istocie myli uciążliwość grożącego jej środka egzekucyjnego z uciążliwością egzekwowanego od niej obowiązku rozbiórki, wskazując na potencjalne niedogodność wiążące się z jej przeprowadzeniem. Uciążliwość samego, egzekwowanego obowiązku, a nie środka egzekucyjnego, nie może zaś stanowić skutecznego zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się natomiast do argumentów skarżącej wskazujących na jej trudną sytuację materialną, wyjaśnić należy, że również te okoliczności nie mogły przemawiać za uwzględnieniem jej zarzutu w sprawie postępowania egzekucyjnego. Grzywna w celu przymuszenia jest bowiem - obok wykonania zastępczego - jednym z dwóch potencjalnych środków egzekucyjnych dla obowiązków o charakterze niepieniężnym, przy czym – co do zasady – jest to środek łagodniejszy od wykonania zastępczego, które zazwyczaj wiąże się z jeszcze większymi kosztami po stronie zobowiązanego. Przewidując możliwość zastosowania w niniejszym postępowaniu grzywny, organy nie były natomiast zobowiązane do uwzględniania sytuacji finansowej skarżącej. Nie sposób bowiem wywieźć takiego obowiązku z treści art. 121 u.p.e.a., zwłaszcza w kontekście możliwości uwolnienia się od nałożonej grzywny poprzez wykonanie nakazu będącego przedmiotem postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1148/04, LEX nr 164945). Podstawy do uwzględnienia podniesionego przez I D. zarzutu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego nie dawała również potencjalna wysokość grożącej jej grzywny, albowiem z uwagi na okoliczność, iż egzekwowany obowiązek sprowadza się do rozbiórki budynków gospodarczych, zastosowanie w tym zakresie znajdował art. 121 § 5 u.p.e.a., a co za tym idzie, ustalenie wysokości grzywny nie mogło opierać się na uznaniu administracyjnym. W tym wypadku, w razie zastosowania tego środka, organ I instancji mógł zatem wymierzyć grzywnę jedynie w wysokości odpowiadającej dyspozycji tego przepisu, tj. równej iloczynowi powierzchni budynków przeznaczonych na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. do rozbiórki oraz 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędy Statystycznego. Ubocznie wyjaśnić należy, iż z nadesłanych przez skarżącą wraz z pismem z dnia [...] listopada 2014 r. dokumentów wynika, że już w trakcie trwania postępowania sądowego w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta C., w ramach powyższych kryteriów, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. orzekł o zastosowaniu przedmiotowego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia w wysokości 41.188,95 zł. Niezależnie od tego, że postanowienie to zostało uchylone w postępowaniu drugoinstancyjnym, wymaga wyjaśniania, że właściwym w zakresie ewentualnego umorzenia przedmiotowej należności – wbrew oczekiwaniom skarżącej – nie jest Sąd, a organ egzekucyjny, lecz warunkiem takiego umorzenia jest wykonanie egzekwowanego obowiązku. Wspomnieć również wypada, że nawet w razie uiszczenia grzywny, po wykonaniu obowiązku, może ona zostać zobowiązanemu na jego wniosek zwrócona w wysokości 75% lub w całości (art.126 u.p.e.a.). Okoliczność ta dodatkowo zatem przemawiała za uznaniem zgłoszonego przez skarżącą zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, za bezzasadny. Odnosząc się końcowo do żądań skarżącej podnoszonych w toku postępowania (zarówno w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r., jak i w zażaleniu na postanowienia pierwszoinstancyjne), należy wyjaśnić, że zarówno organy egzekucyjne obu instancji, jak i Sąd, na gruncie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego nie są uprawnione do oceny zasadności nakazanej skarżącej decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. rozbiórki. Przedmiotowa decyzja, jako ostateczna, funkcjonuje bowiem w obrocie prawnym i dopóki z tego obrotu nie zostanie wyeliminowana wskutek nadzwyczajnych środków (np. wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, uchylenia), dopóty na skarżącej określony nią obowiązek będzie ciążył, a przez to zasadna będzie jego egzekucja. Dopiero zaś w razie uchylenia w odrębnym postępowaniu powyższej decyzji ostatecznej, a więc w razie wygaśnięcia nałożonego na skarżących obowiązku, organ egzekucyjny będzie miał podstawy, by umorzyć postępowanie egzekucyjne (art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Skarżąca wprawdzie w powołanych wyżej pismach zawierała wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego przedmiotową decyzją w sprawie rozbiórki, jednak załatwienie tego wniosku wykracza poza zakres niniejszego postępowania, objętego kontrolą Sądu. Wymaga jednak wyjaśnienia, że w razie zignorowania przez organ tego żądania, skarżącej służy skarga na bezczynność w tym przedmiocie w trybie art. 3 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Reasumując należy stwierdzić, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2013 r., nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Z tego względu skargę I. D., jako bezzasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.