II SA/Lu 1125/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M. F. od decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] ustalającej opłatę adiacencką w wysokości [...] zł na rzecz Gminy W. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej, spowodowanej podziałem działki o numerze [...], o powierzchni 0,6397 ha położonej w miejscowości O., gm. W., zatwierdzonej decyzją podziałową Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "kpa" w związku z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774), zwanej dalej "u.g.n." - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wynika z akt sprawy, na wniosek M. F., Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] zatwierdził projekt podziału działki nr [...] o pow. 0,6397 ha na działki nr nr [...], [...] (poszerzenie drogi publicznej), [...] (droga wewnętrzna), [...], [...], [...] i [...] z przeznaczeniem pod tereny rekreacji indywidualnej tj. zgodnie z uchwałą Rady Gminy W. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości O.. Następnie organ - mając na uwadze uchwałę Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Lub. z [...] listopada 2008 r., nr [...]) - wszczął w dniu [...] stycznia 2016 r. z urzędu postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej podzielonej działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. organ ustalił opłatę w wysokości [...] zł stwierdzając na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez mgr inż. T. [...], że wartość spornej nieruchomości po podziale wzrosła o [...] zł. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. organ odwoławczy uchylił tę decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W obszernym uzasadnieniu organ odwoławczy zgodził się z M. F., że w operacie szacunkowym uwzględniono wartość nieruchomości nr [...] o pow. 293 m2 przeznaczonej pod drogę dojazdową wewnętrzną, na takim samym poziomie, co działki nr nr [...], [...], [...] i [...] przeznaczone pod zabudowę rekreacyjną. Wartość 1 m2 każdej z tych działek wyceniono tak samo tj. na [...] zł. Rzeczoznawca nie uzasadnił takiej wyceny przekonująco, gdyż nie powołał się na transakcje działkami przeznaczonymi pod drogi dojazdowe wewnętrzne. Organ stwierdził, że jeśli na badanym rynku nie występowałyby transakcje samodzielnymi działkami przeznaczonymi pod drogi wewnętrzne, to przy określaniu wartości działki wydzielonej pod taką drogę należało przyjąć wartość gruntu, z którego działka ta została wydzielona tj. [...] zł. Za prawidłowe jednocześnie uznało Kolegium nieuwzględnienie - przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości - działki nr [...] o pow. 377m2, przeznaczonej na poszerzenie drogi gminnej. W toku ponownego rozpatrywania sprawy został sporządzony nowy operat szacunkowy przez mgr inż. E. [...] i w oparciu o ten operat organ I instancji - wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. - ustalił opłatę adiacencką. W uzasadnieniu organ wskazał, że w świetle tego operatu, wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła [...] zł, zaś po podziale - [...] zł, a więc nastąpił wzrost jej wartości o [...] zł. Opłata adiacencka została ustalona na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. w związku z uchwałą Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej, przewidującej, że wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości wynosi 30% wzrostu wartości (70.811 zł x 0,3 = [...] zł). W odwołaniu od tej decyzji M. F. ponownie zarzucał, że biegły wadliwie określił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, gdyż nie uwzględnił rzeczywistej wartości powstałej w wyniku podziału działki nr [...], stanowiącej drogę wewnętrzną. Zdaniem skarżącego, wartość tej działki jest taka sama, jak działki nr [...] przeznaczonej pod poszerzenie drogi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów odwołania. Przytaczając treść art. 98a ust. 1, art. 152 ust. 2, art. 153 i art. 154 u.g.n, Kolegium wskazało, że rzeczoznawca majątkowy ma wprawdzie swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, jednak sporządzony przez niego operat podlega ocenie organu nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ ma bowiem obowiązek zbadać przedstawiony operat czy jest on zgodny z przepisami oraz czy jest logiczny i zupełny. Organ nie może natomiast samodzielnie dokonać oceny tych elementów operatu, które są uwarunkowane posiadaniem wiadomości specjalnych. Kolegium wyjaśniło, że w operacie szacunkowym, rzeczoznawca majątkowy mgr inż. E. [...] ustalił prawidłowo wartość rynkową nieruchomości po podziale, nie uwzględniając działki wydzielonej pod drogę gminną tj. działki nr [...], na sumę [...] zł, przyjmując, że działka nr [...] (o pow. 2540 m2) ma taką samą wartość przed i po podziale tj. [...] zł/m2., zaś pozostałe wydzielone działki nr nr [...], [...], [...] i [...] przeznaczone pod zabudowę rekreacyjną wynoszą [...] zł/m2. Z kolei wyceniając wartość działki nr [...] wydzielonej pod drogę wewnętrzną rzeczoznawca wyjaśnił, że w trakcie analizy rynku lokalnego odnotowano kilka transakcji nieruchomościami będącymi drogami wewnętrznymi. Zakres cenowy w tych transakcjach był dość szeroki i zawierał się w przedziale od [...] zł/m2 do około [...] zł/m2, rzeczoznawca przyjął więc wartość [...] zł/m2 i ustalił, że wartość rynkowa działki nr [...] wynosi [...] zł (tj. [...] zł/m2 x 293 m2). Na wartość całej nieruchomości nr [...] po podziale składają się więc kwoty: [...] zł (za działki nr nr [...], [...], [...] i [...] przeznaczone pod zabudowę rekreacyjną), [...] zł (za działkę nr [...]) i [...] zł (za działkę nr [...] przeznaczoną pod drogę wewnętrzną), razem [...] zł. Kolegium za prawidłowe uznało stanowisko rzeczoznawcy, że wartość działki nr [...] powstałej po podziale, mając na uwadze jej cechy (powierzchnię, infrastrukturę terenu, przeznaczenie w planie, dostępność komunikacyjną itp.), należało pozostawić na niezmienionym poziomie cenowym w stosunku do nieruchomości sprzed jej podziału. Za prawidłowe uznało również stanowisko rzeczoznawcy, że nie można pominąć działki nr [...] (droga wewnętrzna) przy szacowaniu nieruchomości po podziale, bowiem przy zbywaniu nieruchomości po podziale, właściciel zbywa również udziały w drodze wewnętrznej. Działka ta nie może być więc porównywalna z działką nr [...] o powierzchni 377 m2, która jest przeznaczona pod publiczną drogę gminną, której – z mocy art. 98a u.g.n - nie uwzględniono przy ustalaniu wartości nieruchomości po podziale. Kolegium podzieliło zatem stanowisko organu I instancji, że operat rzeczoznawcy mgr inż. E. [...] został sporządzony prawidłowo, dlatego zaskarżoną decyzję jako zgodną ze stanem faktycznym i prawnym należało utrzymać w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. F. wnosił o uchylenie decyzji organów obu instancji. W obszernym uzasadnieniu skarżący, powołując się na specjalistyczną literaturę, zakwestionował sporządzony w sprawie operat szacunkowy i przedstawił do niego uwagi. Wskazał, że w analizie lokalnego rynku nieruchomości obejmującego gminę W., rzeczoznawca podał, że ceny transakcyjne są zróżnicowane w zależności od przeznaczenia nieruchomości w planie (studium), wielkości nieruchomości, lokalizacji, dostępności komunikacyjnej, uzbrojenia technicznego terenu. Opis cech rynkowych i określenie ich wag (str. 8-9) wymienia natomiast jako cechy rynkowe: lokalizację, infrastrukturę techniczną terenu, wielkość oraz kształt nieruchomości oraz dostępność komunikacyjną i ukształtowanie terenu, natomiast nie obejmuje przeznaczenia nieruchomości porównawczych, a więc obligatoryjnej cechy rynkowej (art.4 pkt. 16 u.g.n.). Z kolei w tabeli "Charakterystyka cech nieruchomości wycenianej oraz porównawczych" (str. 11), dla poszczególnych cech rynkowych rzeczoznawca przyjął identyczne stopnie ocen dla każdej nieruchomości porównawczej i dla nieruchomości wycenianej, pomijając cechy różnicujące, co jest nieprawidłowością. Następnie w "Tabeli porównawczej nieruchomości X z nieruchomościami I, II, III" (str. 11) w cechach: "Lokalizacja, Wielkość i kształt nieruchomości, Dostępność komunikacyjna, ukształtowanie terenu", pomimo przyjęcia jednakowych stopni ocen, rzeczoznawca wprowadził poprawki kwotowe, co jest - w świetle metodologii wyceny - również nieprawidłowe. Ponadto rzeczoznawca przy wycenie nieruchomości przed podziałem nie wprowadził żadnej cechy rynkowej różnicującej nieruchomości porównawcze i nieruchomość wycenianą, co jest błędem metodologicznym. Zarzucił, że delta C została wyliczona wadliwie tj. z trzech nieruchomości porównawczych, zamiast ze zbioru nieruchomości podobnych, a więc w konsekwencji wadliwie wyliczono również zakres kwot poprawek (Tabela Zakresy kwotowe dla poszczególnych cech rynkowych str. 11). Skarżący zarzucił, że operat nie zawiera danych pozwalających na zidentyfikowanie nieruchomości porównawczych, co utrudnia przeanalizowanie określonej wartości. Niezależnie od powyższego, skarżący ustalił samodzielnie, że nieruchomość porównawcza [...] stanowi działkę nr [...] o powierzchni 1413 m2, która ma kształt regularny - prostokąta, a nieruchomość porównawcza [...] III stanowi działkę nr [...] o powierzchni 1276 m2, która ma kształt regularny - zbliżony do kwadratu i zakwestionował stanowisko rzeczoznawcy co do ocen w niektórych cechach rynkowych tych nieruchomości. Zarzucił, że w cesze "Wielkość oraz kształt nieruchomości" dla nieruchomości wycenianej, jak i dla nieruchomości porównawczych, rzeczoznawca przyjął stopień oceny "słaba". W charakterystyce stopnia oceny "słaba" (str. 9) rzeczoznawca zamieścił bowiem opis "Działka o zachwianej proporcji boków ewentualnie o powierzchni < 200 m2 i >1000 m2", natomiast w charakterystyce stopnia oceny "dobra" zamieścił opis "kształt regularny, powierzchnia w granicach < 500 m2 i >1000 m2". Wskazane działki nie odpowiadają zatem przyjętej przez biegłego ocenie "słaba". Ponadto nieruchomość porównawcza [...] III ma nieprawidłowo przyjęty stopień oceny "B. dobra" w cesze "Lokalizacja (w tym otoczenie i sąsiedztwo)", gdyż znajduje się w oddaleniu od jeziora. Analizując opis nieruchomości porównawczych odnośnie cech rynkowych "Lokalizacja (w tym otoczenie i sąsiedztwo)", "Wielkość oraz kształt nieruchomości" (str. 10-11 operatu) oraz oceny zamieszczone w tabeli "Charakterystyka cech nieruchomości wycenianej oraz porównawczych" (str. 11) w odniesieniu do charakterystyki stopni ocen z tabeli "Cechy rynkowe oraz ich charakterystyki" (str. 8-9), skarżący zarzucił, że opis tych nieruchomości w odniesieniu do cech rynkowych i stopni ocen jest bardzo lakoniczny i nie pozwala na zrozumienie procesu i wyniku wyceny. Wskazał również na błędy w operacie polegające na niewłaściwym obliczeniu w Tabeli "Obliczenie współczynnika korygującego" (str. 15) współczynników dotyczących cech rynkowych. W konsekwencji skarżący podniósł, że wykazany w operacie szacunkowym wzrost wartości nieruchomości spowodowanej podziałem jest wynikiem nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego zawierającego istotne błędy, zarówno metodologiczne, jak i matematyczne wpływające na zawyżenie wyniku wyceny, dlatego wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Przedmiotem sprawy jest ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem na wniosek skarżącego. Stosownie do przepisu art. 98a u.g.n. - jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust.1) Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust.1a). W sprawie niniejszej zachodziły przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie powołanego przepisu. Jak wynika z akt, na wniosek właściciela działki nr [...] o pow. 0,6397 ha - decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] zatwierdzono projekt podział tej działki na działki nr nr [...], [...] (poszerzenie drogi publicznej), [...] (droga wewnętrzna), [...], [...], [...] i [...] z przeznaczeniem pod tereny rekreacji indywidualnej tj. zgodnie z uchwałą Rady Gminy W. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości O.. W wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła, co wynika z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, a w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Lub. z [...] listopada 2008 r., nr [...]). Jak wynika z akt sprawy, od decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...] - nie wniesiono odwołania, a zatem – w świetle art. 16 § 1 kpa - stała się ona ostateczna z upływem 14 - dniowego terminu do jego wniesienia. W okresie tym obowiązywała wskazana wyżej uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2008r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej, a więc ustalenie opłaty adiacenckiej było zasadne. Ustalając opłatę organy nie naruszyły obowiązujących przepisów postępowania i prawa materialnego tj. przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podstawowym obowiązkiem organu w postępowaniu w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej jest przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego i ocena tego operatu. Oceny tej organ administracji dokonuje jednak wyłącznie w takim zakresie, jak każdego innego dowodu, a więc pod względem jego spójności i logiki, tego, czy nie zawiera błędów (także rachunkowych), niejasności, pomyłek i braków, bez odnoszenia się natomiast do treści merytorycznej, gdyż ta wymaga wiadomości specjalnych. Obowiązkiem organu jest bowiem ocena operatu w świetle obowiązujących przepisów prawa i w tym zakresie zbadanie, czy zawiera on wszystkie wymagane prawem elementy oraz czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę. W przypadku stwierdzenia jakichkolwiek niejasności, błędów bądź braków organ winien wezwać rzeczoznawcę do ich usunięcia, natomiast w sytuacji powzięcia jakichkolwiek wątpliwości winien wezwać biegłego do ich wyjaśnienia i zajęcia jednoznacznego stanowiska w danej kwestii. W niniejszej sprawie organ odwoławczy oceniając w powyższym zakresie operat mgr inż. T. [...], zakwestionował go wskazując na konieczność wyjaśnienia sposobu ustalenia wartości wydzielonej pod drogę wewnętrzną działki nr [...]. W konsekwencji organ I instancji zasadnie zlecił sporządzenie nowego operatu przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. E. [...], do którego następnie organ się odniósł, stwierdzając, że ten operat nie zawiera niejasności i błędów. Dokonana ocena tego operatu nie nosi znamion dowolności i nie pozwala na zakwestionowanie jego prawidłowości. Zarzuty skargi stanowią w istocie polemikę z wynikami operatu szacunkowego, co nie stanowi podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. Prawidłowość sporządzenia operatu skarżący mógł kwestionować w postępowaniu toczącym się przed organami administracji publicznej, gdyż organy zapewniły mu - zgodnie z art. 10 § 1 kpa i art. 79 § 1 i 2 kpa – czynny udział w tym postępowaniu poprzez umożliwienie mu zapoznania się ze sporządzonym operatem, a także składania do niego uwag i żądania od biegłego wyjaśnień. Z uprawnień tych skarżący skorzystał, wnosząc uwagi do operatu rzeczoznawcy, który w pismach z dnia [...] lipca 2016 r., (k. 58) oraz z dnia [...] sierpnia 2016 r. (k. 92) udzielił skarżącemu wyjaśnień. Rzeczoznawca w szczególności wskazał, że działka nr [...] wydzielona pod drogę wewnętrzną nie mogła być pominięta, gdyż w świetle art. 98 ust. 3 u.g.n. powierzchnię nieruchomości pomniejsza się wyłącznie o działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, a nie wewnętrzne. W przypadku zbywania nieruchomości powstałych po podziale, podlega więc zbyciu także udział w wewnętrznej drodze dojazdowej. Skarżący mając - pomimo tych wyjaśnień – nadal wątpliwości co do prawidłowości operatu, mógł poddać go ocenie Regionalnego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w L., albo przedstawić inny operat sporządzony przez uprawnioną do tego osobę, czego jednak nie uczynił. Rozpatrzenie zarzutów skargi, które dotyczą wyłącznie treści operatu, wymaga wiedzy specjalistycznej, której Sąd nie posiada. Jednocześnie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz.718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", na podstawie której Sąd prowadzi niniejsze postępowanie, nie przewidują możliwości dopuszczenia na tym etapie dowodu z opinii biegłego. W sytuacji występującej w sprawie nie ma więc podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi, zaś zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie naruszają obowiązujących przepisów. Z powyższych względów, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.