II SA/Lu 1125/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Jakub Polanowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 30 października 2023 r., znak: SKO.41/5652/OS/2023, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z 30 października 2023 r., znak: SKO.41/5652/OS/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej: organ odwoławczy, organ, Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390; dalej: u.ś.r.), utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza J. (dalej: organ I instancji, Wójt) z 22 września 2023 r., znak: SR-SP.4301.65.2023, o odmowie przyznania M. N. (dalej: skarżąca, strona) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem J. K.. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji jako podstawę odmowy przyznania świadczenia wskazał, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała później niż do ukończenia 18 r.ż. lub w trakcie nauki w szkole oraz później niż do ukończenia 25 r.ż. W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., poprzez nieuwzględnienie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium stwierdziło, że rację ma strona, że z uwagi na przywołany w odwołaniu wyrok TK nie było podstaw do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ze względu na to, że niepełnosprawność jej męża powstała po ukończeniu przez niego wieku określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jednakże, zdaniem Kolegium, podstawę taką daje inny przepis tej ustawy – art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organ odwoławczy wskazał, że opieka sprawowana przez stronę w zakresie wynikającym z akt sprawy jest niewystarczająca, aby uznać tę opiekę za stałą lub długotrwałą oraz na tyle absorbującą, aby strona nie mogła podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia. Kolegium stwierdziło, że określenia "stała lub długoterminowa opieka" nie mogą oznaczać opieki świadczonej niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie czy też w niewielkim zakresie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. W ocenie organu, czynności podejmowane przez stronę w ramach opieki nad mężem składają się na szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego. Jest to zbiór czynności, które nie mogą być uznane za czynności wymagające ciągłej dyspozycyjności skarżącej, gdyż są to zwykłe czynności dnia codziennego (przygotowywanie posiłków i leków; pomoc w toalecie; robienie zakupów, pranie czy sprzątanie, sporadyczne wizyty lekarskie), które są wykonywane przez osoby na co dzień pracujące zawodowo. Część z tych czynności opiekunowie wykonują również dla siebie samych, tj. przygotowywanie posiłków, sprzątanie, pranie, robienie zakupów, zarówno przed rozpoczęciem pracy, jak i po jej zakończeniu. Nadto niektóre z nich, jak robienie zakupów, pranie, sprzątanie, wizyty lekarskie, załatwianie spraw urzędowych, opłacanie rachunków nie muszą być i zapewne nie są wykonywane codziennie. Pozostałe czynności nie wymagają natomiast nadmiernego zaangażowania i czasu, a niektóre z nich (np. oklepywanie) wykonywane są w odstępach wielogodzinnych czy też kilkugodzinnych. Z tych względów Kolegium uznało, że wykonywane przez stronę czynności, choć stanowią wsparcie dla męża, nie są czynnościami opiekuńczymi, o których mowa w przepisach u.ś.r. Wprawdzie zaliczono męża do znacznego stopnia niepełnosprawności, jednakże jest on osobą zdolną do samoobsługi, a pomocy potrzebuje w niektórych czynnościach, zaś ich realizacja, przy odpowiedniej organizacji, nie musi kolidować z pracą skarżącej. Dolegliwości niepełnosprawnego męża nie czynią z niego osoby, która wymagałaby stałej obecności innych osób. W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła Kolegium błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie przez nią pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Mając to na uwadze strona wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżąca wskazała, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Tego warunku nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś długotrwała w sensie rozciągłości w czasie. Istotą tej opieki jest zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana oraz zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Zdaniem strony, nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącą nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej". Strona podkreśliła też, że w okresie od grudnia 2021 r. do lipca 2023 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne, co samo w sobie potwierdza, że zrezygnowała z aktywności zawodowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. W odpowiedzi na skargę Kolegium, popierając stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi i o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), gdyż zarówno strona skarżąca, jak i organ wnieśli o rozpoznanie sprawy w tym trybie. Skarga nie jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie przedmiot sporu dotyczy tego, czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Chodzi więc o ocenę, czy opieka ta jest tego rodzaju, że obiektywnie uniemożliwia podjęcie zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom niż ojciec, matka, opiekun faktyczny dziecka albo osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną (art. 17 ust. 1 pkt 1-3 u.ś.r.), na których to osobach, zgodnie z ustawą z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dlatego też przyznanie tego świadczenia wymaga niebudzącego wątpliwości ustalenie zakresu sprawowanej opieki oraz związku rezygnacji z zatrudnienia bądź niepodejmowania zatrudnienia z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sam fakt legitymowania się przez członka rodziny orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie gwarantuje automatycznie uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakres sprawowanej opieki musi być tego rodzaju, że obiektywnie wyklucza możliwość jakiegokolwiek zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane, gdy rezygnacja z pracy nie jest ściśle powiązana z koniecznością sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2020 r., I OSK 1148/20, 21 września 2023 r., I OSK 1740/22, 18 października 2023 r., I OSK 1875/22 i 23 stycznia 2024 r., I OSK 50/23). W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem jest, że mąż skarżącej dysponuje orzeczeniem, na podstawie którego został uznany za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przedmiotem sporu jest zaś ocena, czy konieczność sprawowania opieki nad nim przez skarżącą uniemożliwiała jej podjęcie bądź kontynuowanie zatrudnienia. Zdaniem Sądu, prawidłowo stwierdziły organy obu instancji, że w niniejszej sprawie brak jest związku przyczynowego między niepodejmowaniem lub rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem. Jakkolwiek organy obu instancji nie posiadają medycznej wiedzy specjalistycznej uprawniającej do kwestionowania orzeczeń innych organów orzekających w przedmiocie stopnia niepełnosprawności, to mają one obowiązek dokonać oceny określonej przesłanki przyznania świadczenia w kontekście wszystkich okoliczności sprawy. Zgodnie bowiem z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organy te były zatem obowiązane ustalić precyzyjnie, czy zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad mężem obiektywnie wyklucza możliwość jej zatrudnienia. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, mąż skarżącej (ur. 14 sierpnia 1972 r.) nie jest osobą leżącą i wymagającą z tego tytułu całkowitej i całodobowej opieki. Opieka świadczona przez stronę polega na podawaniu leków, sprzątaniu, gotowaniu, umawianiu wizyt lekarskich, pomaganiu w wychodzeniu na spacery, a także w oklepywaniu (zob. wywiad środowiskowy – k. 7-8 akt adm. I inst.; oświadczenie – k. 15 akt adm. I inst.). Mąż skarżącej jest osobą cierpiącą na przewlekłą obturacyjną chorobę płuc, wspomaga wydolność oddechową tlenoterapią w ciągu dnia oraz podłącza się do respiratora w nocy, jednak jest osobą samodzielną, świadomą, która – co wymaga podkreślenia – jest zdolna do tego, aby samodzielnie przemieszczać się prowadząc samochód osobowy "w obrębie gminy". Mąż strony samodzielnie korzysta z toalety, samodzielnie spożywa posiłki oraz samodzielnie kąpie się (zob. wywiad środowiskowy – k. 7v akt adm. I inst.). Z akt sprawy nie wynika, by mąż skarżącej w związku ze stanem zdrowia – poza trudnościami z oddychaniem (które potrafi sam rozwiązać, poprzez wspomaganie wydolności oddechowej tlenoterapią w ciągu dnia oraz podłączanie się do respiratora w nocy) – w większości codziennych czynności (poruszanie się, jedzenie, czynności higieniczne) wymagał szczególnej i ciągłej pomocy. Taki zakres opieki, który polega na pracach w gospodarstwie domowym, umawianiu wizyt lekarskich (a nawet towarzyszeniu w nich), robieniu zakupów czy wspólnych spacerach nie wymusza na osobie sprawującej opiekę rezygnacji z podjęcia pracy zarobkowej. W ocenie Sądu, zasadnie stwierdziły organy, że zakres czynności wykonywanych przez skarżącą, w rzeczywistości nie powoduje konieczności jej rezygnacji z zatrudnienia. Przedstawione ustalenia, wynikające z wywiadu środowiskowego i własnego oświadczenia skarżącej prowadzą do wniosku, że czynności opiekuńcze podejmowane przez stronę względem męża mogą być realizowane także przez osobę aktywną zawodowo, gdyż mają one charakter uniwersalny, tzn. nie dotyczą tylko grona osób, co do których istnieje konieczność zapewnienia opieki i pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osobę wymagającą opieki, stanowi jeden z warunków świadczenia pielęgnacyjnego. Niezbędne jest również wykazanie, że sprawowanie stałej lub długotrwałej opieki nad tą osobą wywołuje konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub z podjęcia zatrudnienia przez osobę bliską, a więc że istnieje bezpośredni związek pomiędzy sprawowaniem stałej opieki a rezygnacją z (podjęcia) zatrudnienia. W odniesieniu do przesłanek świadczenia pielęgnacyjnego należy uznać, że "konieczność stałej lub długotrwałej opieki" wymaga niebudzącego wątpliwości stwierdzenia, że bez tej opieki, zdrowie i życie osoby niepełnosprawnej byłoby zagrożone, a ponadto, że taką opiekę może zapewnić wyłącznie jedna osoba, która zmuszona jest w związku z tym zrezygnować w całości z aktywności zawodowej. Ocena ta jest możliwa wyłącznie poprzez ustalenie, jakie codzienne potrzeby życiowe – pomimo niepełnosprawności – jest w stanie zaspokoić we własnym zakresie osoba niepełnosprawna, ewentualnie w zakresie jakich potrzeb ma już zapewnioną pomoc osób bliskich. Jedynie w przypadku ustalenia, że w przeważającym zakresie takie potrzeby osoby niepełnosprawnej nie mogą być zaspokojone w opisany sposób, można zasadnie mówić o "konieczności" rezygnacji z zatrudnienia przez członka rodziny w celu zapewnienia osobie niepełnosprawnej "koniecznej" opieki. Z prawidłowych ustaleń organów wynika, że taka "konieczność" w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Mąż skarżącej jest osobą chodzącą, która jest w stanie samodzielnie się poruszać, bez konieczność wsparcia w tym zakresie przez inne osoby. Co więcej, jego stan zdrowia pozwala na samodzielne prowadzenie samochodu osobowego (z zastrzeżeniem, że czyni to "w granicach gminy"). Jakkolwiek ze względu na schorzenia, na które cierpi mąż strony, wymaga on wsparcia w codziennym funkcjonowaniu, to wskazane w wywiadzie środowiskowym czynności, jakie w ramach opieki nad mężem skarżąca podejmuje, nie są tego rodzaju, ażeby uzasadniony był argument, że skarżąca zmuszona jest do niepodejmowania bądź rezygnacji z zatrudnienia, z powodu konieczności sprawowania tejże opieki nad mężem. Oznacza to, że mąż strony musi godzić się na co dzień z ograniczeniami w samodzielnej egzystencji, lecz jego potrzeby co do zakresu pomocy nie są tego rodzaju, aby uniemożliwiały skarżącej aktywność zawodową, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zakres opieki, jakiej wymaga mąż skarżącej i zarazem jaką świadczy ona mężowi, nie usprawiedliwia jej bierności zawodowej. Nie wykonuje ona bowiem przy mężu takich czynności opiekuńczych, które absorbowałyby ją nieustannie. Choć nie tylko czynności związane bezpośrednio z opieką nad osobą niepełnosprawną wchodzą w zakres "opieki" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., to trzeba podnieść, że skarżąca, która mieszka wspólnie z niepełnosprawnym mężem, również dla siebie zmuszona jest podejmować znakomitą większość czynności, które wskazała jako wchodzące w zakres opieki nad mężem. Skarżąca bez względu na opiekę nad mężem i tak przygotowywałaby posiłki, robiła zakupy, prała, sprzątała, umawiała wizyty lekarskie, załatwiała sprawy urzędowe, wychodziła na spacery. Wówczas te czynności realizowałaby wyłącznie dla siebie, tak jak znaczna większość osób, które nie opiekują się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w takim przypadku czynności te opiekunowie wykonują również dla siebie zarówno przed rozpoczęciem pracy, jak i po jej zakończeniu. Trafnie też organ odwoławczy dostrzegł, że niektóre z tych czynności, jak robienie zakupów, pranie, sprzątanie, wizyty lekarskie, załatwianie spraw urzędowych, opłacanie rachunków nie muszą być i z reguły nie są wykonywane codziennie. Pozostałe zaś czynności podejmowane przez skarżącą w ramach opieki nad mężem nie wymagają nadmiernego zaangażowania i czasu, a część z nich, jak w szczególności oklepywanie, wykonywane są w odstępach wielogodzinnych czy też kilkugodzinnych – co również zasadnie podniosło Kolegium. Podsumowując, zdaniem Sądu, zebrany materiał dowodowy jest w pełni wystarczający, aby stwierdzić, że pomiędzy sprawowaną przez stronę opieką nad mężem a rezygnacją przez nią z podjęcia zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia nie istnieje bezpośredni związek przyczynowy. Pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia, opieki i pomocy niepełnosprawnemu małżonkowi nie oznacza automatycznie, że osoba, opiekujące się tym małżonkiem, musi z tego powodu rezygnować całkowicie z obowiązków związanych z pracą zawodową. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. W toku postępowania przed organem I instancji przeprowadzony został wywiad środowiskowy, w którym poczynione zostały ustalenia dotyczące tej opieki. Spójne informacje o jej zakresie i charakterze zostały zawarte także we wniosku skarżącej oraz w jej dodatkowym, pisemnym oświadczeniu. Na wynik sprawy nie miało wpływu to, że w okresie od grudnia 2021 r. do lipca 2023 r. skarżąca miała ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem. Decyzja przyznająca to świadczenie nie została zaskarżona do sądu administracyjnego, a zatem nie podlegała kontroli sądowoadministracyjnej. W sprawie niniejszej Sąd nie był uprawniony do oceny jej zgodności z prawem. Jak wskazano wyżej, organ odwoławczy prawidłowo stwierdził w rozpoznawanej sprawie brak przesłanek do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem. Fakt, że poprzedni wniosek skarżącej o przyznanie tego świadczenia był rozpatrzony pozytywnie dla niej, nie daje podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych wszystkich względów, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.