II SA/Lu 1127/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca),, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "organ"), po rozpatrzeniu wniosku A. K. (dalej jako: "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza L. przez Naczelnika Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami i Rolnictwa Urzędu Miasta L. z dnia [...] listopada 2001 r. znak: [...] w przedmiocie: 1. rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...] o pow. 0,1296 ha i nr [...] o pow. 0,0564 ha stanowiące własność Pani A. I. K., ujawnione w Kw [...] z działką nr [...] o pow. 0,1874 ha stanowiącej współwłasność Pana J. W. w [...] części, Pani A. K. W. w [...] części, Pani E. M. W. w [...] części oraz Pani K. E. W. w [...] części, ujawnioną w Kw [...], położone w L. w obrębie [...], 2. stwierdzenia, że granica prawna między w/w działkami przebiega zgodnie z danymi geodezyjnymi zawartymi w operacie ewidencji gruntów z 1968 r. oraz pomiarem bezpośrednim m. L. z lat 1963 - 1968 i jest uwidoczniona na szkicach granicznych załączonych do operatu technicznego, zaewidencjonowanego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. pod nr [...], utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2017 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. (data wpływu) A. K. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza L. z dnia [...] listopada 2001 r. znak [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonych w L. w obrębie [...], oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] z nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...]. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, iż decyzja powyższa dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] listopada 1964 r. w sprawie [...] [...] (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). W petitum wniosku wskazała, że skarżona decyzja była nieprawidłowa, albowiem stan prawny nieruchomości w tym przebieg granicy został już poprzednio rozstrzygnięty - orzeczenie Sądu Rejonowego w L. i postępowanie administracyjne w ogóle nie powinno zostać wszczęte, a umorzone jako bezprzedmiotowe. Uznając złożony wniosek za nieuzasadniony Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., wskazanym we wniosku, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wskazana powyższym przepisem podstawa stwierdzenia nieważności zachodzi w sytuacji, kiedy kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje załatwiające sprawę co do istoty, z których pierwsza ma charakter ostateczny. Zaistnienie wskazanej przesłanki wymaga także ustalenia tożsamości sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Natomiast sprawy są tożsame pod względem przedmiotowym, o ile tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają. W ocenie Kolegium, w badanym przypadku przesłanka powyższa nie zachodzi. Organ podniósł, że rozgraniczenie nieruchomości może być dokonane przez organ administracji lub przez sąd. Zakończenie postępowania rozgraniczeniowego następuje poprzez wydanie aktu prawnego, jakim jest orzeczenie (odpowiednio decyzja lub wyrok) organu administracji publicznej (wójta, burmistrza, prezydenta) lub sądu powszechnego o rozgraniczeniu. Sprawa może zakończyć się na etapie postępowania administracyjnego, jeżeli strony postępowania wydaną decyzją są usatysfakcjonowane lub w sądzie powszechnym, gdy strona niezadowolona zażąda przekazania sprawy temu sądowi. Każde z powyższych rozstrzygnięć (administracyjne czy sądowe) musi jednak dotyczyć przedmiotu sprawy, jakim jest rozgraniczenie objętych postępowaniem nieruchomości. Tylko takie orzeczenia definitywnie kończą sprawę dotyczącą sporu granicznego, co - w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego - oznacza, że nie można ponownie przeprowadzić postępowania rozgraniczeniowego w tej samej sprawie (przy tożsamości podmiotowej i przedmiotowej), w wyniku którego doszłoby do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1764/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1590/06). Inne natomiast akty prawne (postanowienia i decyzji organów administracji publicznej czy też postanowienia i wyroki sądów powszechnych), z których wynikałaby powierzchnia bądź zasięg prawa własności nieruchomości objętych następnie rozgraniczeniem, nie stanowią rozstrzygnięć w przedmiocie rozgraniczenia (nie stanowią one prawnej formy ustalenia granic nieruchomości sąsiednich). Ich istnienie w obrocie prawnym nie stanowi zatem przeszkody do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości, co do których istnieje spór, i wydania stosownego orzeczenia kończącego to postępowanie, w oparciu o wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy, w poczet którego mogą i powinny wchodzić wszelkie dokumenty dotyczące rozgraniczanych nieruchomości (w tym dokumenty dotyczące własności nieruchomości, ich powierzchni czy położenia). Zdaniem Kolegium kwestionowana przez stronę decyzja rozgraniczeniowa (o rozgraniczeniu) nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną o rozgraniczeniu nieruchomości, oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...], z nieruchomością sąsiednią, oznaczoną jako działka nr [...], bądź orzeczeniem sądu powszechnego w tym przedmiocie. W aktach sprawy brak jakiegokolwiek śladu, który wskazywałby na wcześniejsze wydanie takiego orzeczenia. Przedłożone natomiast przez skarżąca postanowienie Sądu Powiatowego w L. Wydział Cywilny z dnia [...] listopada 1964 r. sygn. akt [...] dotyczy zasiedzenia przez E. O., Z.-B. O. i J. Z. nieruchomości położonej w L. o obszarze 18 arów 85 m2, granicząca od wschodu z działką A. C., od południa K. D. i E. L., od zachodu J. P. i od północy T. S.. Nie jest to zatem orzeczenie o rozgraniczeniu nieruchomości objętych kwestionowaną decyzją. Z tych też względów organ stwierdził, że w badanym przypadku nie zachodzi przesłanka określona art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia [...] listopada 2001 r. znak [...], na podstawie w/w przepisu, co skutkowało wydanie decyzji z dnia [...] marca 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. W wyniku zgłoszonego przez A. K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2017 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podzieliło ustalenia i oceny przedstawione w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2017 r. Organ odniósł się także do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uznając je za niezasadne. Decyzja z dnia [...] września 2017 r. została zaskarżona przez wnioskodawczynię skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze postawiono zarzuty naruszenie przepisów postępowania co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. poprzez nie stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza L. przez Naczelnika Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami i Rolnictwa Urzędu Miasta L. z dnia [...] listopada 2001 roku, znak: [...] w oparciu, iż przedmiotowa decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa bądź, że dotyczy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; b) naruszenie art. 7, 8, 9, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez nie podjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony; c) naruszeniu art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przejawiającego się w ustaleniu, że znajdujący się w aktach postępowania o zasiedzenie plan sporządzony przez mierniczego, nieruchomości, która została zasiedziana nie stanowi o tym, że było to postępowanie, rozgraniczeniowe i że ma tu zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wskazując na takie zarzuty wniesiono o uchylenie obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszyły także przepisów prawa materialnego. Już w tym miejscu należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej. Organ administracji dokonał także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosowały normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W myśl przepisu art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako" "k.p.a."), organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył wskazanych reguł postępowania. Organ zebrał wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważył go i poddał ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalił dokładnie stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, oświadczenia i dokumenty świadczące o sytuacji prawnej i faktycznej skarżącej. Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów. Za niezasadny uznać należy także naruszenia przez organ dyspozycji art. 9 k.p.a., albowiem nie zostało wykazane, by organ zaniechał udzielenie stronie wymaganych prawem i stanem sprawy wyjaśnień i wskazówek oraz informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie w przedmiotowej sprawie administracyjnej praw i obowiązków skarżącej. Brak jest również podstaw do uznania za trafne zarzutów naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji. We wniosku inicjującym postępowanie administracyjne w sprawie skarżąca domagała się na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza L. z dnia [...] listopada 2001 r. znak [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonych w L. w obrębie [...], oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] z nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...], albowiem decyzja powyższa dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] listopada 1964 roku w sprawie [...] (k.4 akt administracyjnych). Przywołany jako podstawa wniosku art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Podzielając w tym zakresie w całości wywody przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazać należy jeszcze raz, że warunkiem stwierdzenia na tej podstawie nieważności decyzji jest to, ażeby objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie rei iudicatae konieczne jest zatem ustalenie tożsamości obu spraw i wydanych w nich decyzji. Obie sprawy muszą być zatem rozstrzygnięte tożsamymi decyzjami. W realiach niniejszej sprawy, w której wniosek dotyczy decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości dla stwierdzenia nieważności decyzji konieczne byłoby wykazanie, że sprawa rozgraniczenia nieruchomości została już wcześniej rozstrzygnięta ostateczną decyzją lub prawomocnym wyrokiem sądowym. Co więcej wskazać należy, że z uwagi na istotę postępowania rozgraniczeniowego sam fakt istnienia decyzji lub orzeczenia sądowego w przedmiocie rozgraniczenia nie wyklucza możności wszczęcia kolejnego postępowania w przedmiocie rozgraniczenia. Postępowanie takie należy bowiem wszcząć zawsze wtedy, gdy granice nieruchomości stały się sporne (art. 153 kodeksu cywilnego), co może mieć miejsce także w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istnieje już ostateczna decyzja lub prawomocne orzeczenie sądowe w przedmiocie rozgraniczenia. W niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jest nieuzasadniony z tej podstawowej przyczyny, że brak jest jakichkolwiek dowodów na to, by w przedmiocie rozgraniczenia wymienionych wyżej nieruchomości wydana została już wcześniej, a więc przed 2001 r., ostateczna decyzja lub prawomocne orzeczenie sądowe rozgraniczające nieruchomości. Wbrew odmiennym wywodom skarżącej stwierdzić należy także, że za orzeczenie tożsame z rozstrzygnięciem w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości nie może być uznane orzeczenie o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie. Są to bowiem dwa odmienne rodzajowo i różne od siebie rozstrzygnięcia. Rozgraniczenie nieruchomości polega na wyodrębnieniu nieruchomości z kręgu innych otaczających ją gruntów przez ustalenie przebiegu granicy pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami, a jego istotą jest ustalenie, do jakich granic sięga prawo właścicieli nieruchomości sąsiednich. Inny jest natomiast charakter orzeczenia o zasiedzeniu. Przedmiotem takiego orzeczenia pozostaje bowiem wyłącznie kwestia nabycia własności określonej nieruchomości lub jej części wskutek odpowiednio długiego posiadania. Orzeczenie o zasiedzeniu przesądza zatem jedynie o nabyciu tytułu własności nieruchomości. Nie rozstrzyga ono jednak o granicy sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Innymi słowy postanowienie o zasiedzeniu służy wykazaniu tytułu własności nieruchomości, a nie ustaleniu do jakiej granicy ta własność sięga (tak między innymi Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 21 stycznia 1997 r., sygn. akt I CKU 12/97, opublikowane w Systemie Informacji Prawnej Lex). Samo wydanie postanowienia o zasiedzeniu nie rozstrzyga kwestii granic nieruchomości, ani też nie wyklucza możności i potrzeby wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Jest dokładnie odwrotnie albowiem to nabycie przez zasiedzenie własności przygranicznego pasa gruntu sprawia zazwyczaj, że granice nieruchomości stają się sporne, co skutkować powinno koniecznością rozgraniczenia nieruchomości. Z tych też względów nie można było uznać, że za rozstrzygnięcie tożsame z orzeczeniem w przedmiocie rozgraniczenia może zostać uznane postanowienie o zasiedzeniu, co trafnie stwierdził również organ. Za niezasadny uznać należało również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wskazano już wyżej skarżąca w niniejszej sprawie domagała się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ten zatem przepis wyznaczał zakres kognicji organu. Natomiast żądanie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji rozgraniczeniowej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. z uwagi na ewentualne wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, jest przedmiotem już wcześniej wszczętego - również z inicjatywy skarżącej - postępowania administracyjnego. W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia [...] lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 540/17, zaaprobowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2857/17, uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2015 r., znak [...] i z dnia [...] marca 2015 r., znak [...] 2014 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza L. z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...] z uwagi na twierdzone przez wnioskodawczynię zarzuty z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślić należy także, że wcześniej wydany w tej samej sprawie administracyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1129/15, którym oddalono skargę na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2063/16. W sprawie tej procedowano co do wniosku A. K. z dnia [...] grudnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza L. z dnia z [...] listopada 2001 r. z uwagi na przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Także Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok sądu pierwszej instancji podkreślił, że w sprawie nie zostały należycie wyjaśnione przesłanki nieważności decyzji administracyjnej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe oznacza zatem, że żądanie skarżącej stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji rozgraniczeniowej z uwagi na przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest przedmiotem odrębnego toczącego się postępowania administracyjnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.