II SA/Lu 1129/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M. M. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 104 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.), dalej "u.p.s." - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...] orzekającą o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych w postaci zasiłku stałego w okresie od [...] lipca 2009 r. do [...] września 2012 r. w kwocie [...]zł w terminie po 30 dniach od kiedy decyzja stanie się ostateczna, jednakże nie później niż do [...] sierpnia 2018 r. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Prezydent Miasta L. przyznał M. M. zasiłek stały w kwocie [...]zł miesięcznie na okres 1 lipiec 2009 r. - 30 wrzesień 2012 r. - kwota zasiłku została następnie zmieniona decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. - od [...] stycznia 2010 r. na kwotę [...]zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. organ I instancji z kolei uchylił z dniem [...] sierpnia 2010 r. decyzję z dnia [...] lipca 2009 r., a następnie w dniu [...] listopada 2010 r. ponownie przyznał M. M. zasiłek stały w kwocie [...]zł miesięcznie na okres 1 październik 2010 r. - 30 wrzesień 2012 r., wysokość tego zasiłku została zmieniona decyzją z dnia [...] września 2011 r. od września 2011 r. na kwotę [...]zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. organ uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2010 r., a następnie w dniu [...] lutego 2012 r. ponownie przyznał M. M. zasiłek stały w kwocie [...]zł miesięcznie na okres 1 styczeń 2012 r. - 30 wrzesień 2012 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. przyznano następnie M. M. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...]zł miesięcznie na okres 1 lipiec 2009 r. - 30 wrzesień 2012 r., o czym M. M. nie poinformował on organu, pomimo takiego obowiązku. W związku z tym, decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. organ I instancji stwierdził, że M. M. w okresie [...] lipca 2009 r. - [...] września 2012 r. pobrał w sposób nienależny świadczenia pieniężne w formie zasiłku stałego w łącznej kwocie [...]zł, jednak decyzją z dnia [...] maja 2015 r. organ odwoławczy uchylił tę decyzję i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Następnie w dniu [...] czerwca 2015 r. organ I instancji wydał taką samą jak poprzednio decyzję, która również został uchylona przez organ odwoławczy. Kolejną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. organ I instacnji ponownie ustalił M. M. nienależnie pobrane świadczenia w okresie od [...] lipca 2009 r. do [...] września 2012 r. w kwocie [...]zł, a z uwagi na to, że nie zostało od niej wniesione odwołanie, stała się ona ostateczna. W związku z tym, decyzją z dnia [...] marca 2016 r. orzekł o zwrocie tej należności, a organ odwoławczy w dniu [...] czerwca 2016 r. utrzymał w mocy tę decyzję, jednak wyrokiem z dnia [...] listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 827/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję organu odwoławczego z uwagi na to, że organ nie zbadał, czy istnieje przesłanka do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia w całości lub w części, bądź też do odstąpienia od żądania zwrotu tego świadczenia. W związku z tym wyrokiem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpatrzeniu odwołania M. M., decyzją z dnia [...] maja 2017 r. uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2016 r. i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy i zastosowania art. 104 ust. 4 u.p.s. W międzyczasie M. M. w dniu [...] czerwca 2017 r. wniósł o umorzenie w całości nienależnie pobranych świadczeń. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. organ I instancji ponownie orzekł o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń w okresie od [...] lipca 2009 do [...] września 2012 r. w kwocie [...]zł w zakreślonym terminie. W oparciu o przeprowadzony z M. M. wywiad rodzinny organ ustalił, że M. M. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze swoją małżonką oraz z dwojgiem dzieci w wieku szkolnym, rodzina zajmuje część domu wielorodzinnego, tj. trzy pokoje z łazienką i kuchnią, wyposażone w skromny, niezbędny sprzęt, a opłaty za mieszkanie obejmują - energię elektryczną - [...] zł (opłacana, co drugi miesiąc), gaz [...] zł, woda [...] zł oraz wywóz śmieci [...] zł. M. M. jest osobą niepracującą, nie zarejestrowaną w Miejskim Urzędzie Pracy w L., legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (zwyrodnienie i dyskopatia kręgosłupa - stan po uszkodzeniu stawu kolanowego), leczy się także z powodu cukrzycy, astmy oskrzelowej, dny moczowej oraz podwójnego widzenia. Żona M. M. zatrudniona jest w Sp. z o.o. [...], a jej wynagrodzenie za kwiecień 2017 r. wyniosło [...] zł. Otrzymuje ona również zasiłki rodzinne na dwoje dzieci w kwocie [...]zł oraz świadczenia wychowawcze z programu 500+ w łącznej kwocie [...]zł. Legitymuje się do dnia [...] stycznia 2018 r. orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności z powodu schorzenia kręgosłupa szyjnego i piersiowego. Udokumentowane wydatki na leki to: w marcu 2017 r. - [...] zł, w kwietniu - [...] zł oraz w maju - [...] zł. Na dochód rodziny składa się: dochód z tytułu wynagrodzenia U. M., zasiłki rodzinne na dzieci oraz zasiłek pielęgnacyjny przysługujący M. M.. Dochód ten w maju wyniósł [...] zł i obejmował: wynagrodzenie U. M. - [...] zł, zasiłki rodzinne na dzieci - [...] zł oraz zasiłek pielęgnacyjny [...] zł. Nadto rodzina dysponowała kwotą [...]zł z tytułu świadczeń wychowawczych z programu 500+, która to kwota na mocy przepisu szczególnego nie jest wliczana do dochodu, Organ I instancji uznał w konsekwencji, że rodzina M. M. posiada wystarczające środki finansowe do uiszczenia świadczeń nienależnie pobranych i orzekł o ich zwrocie. W odwołaniu od decyzji organu I instancji M. M. zarzucił, że organ błędnie uwzględnił dochody jego żony z kwietnia, a nie z maja, to jest z miesiąca poprzedzającego miesiąc przeprowadzenia tego wywiadu, poza tym podniósł, że wywiad środowiskowy został przeprowadzony wadliwie, gdyż zawiadomienie o jego terminie wyznaczonym na 2 i [...] czerwca 2017 r. odebrał dopiero w dniu [...] czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło tych zarzutów, a podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy jego decyzję. Kolegium przede wszystkim wskazało, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 104 ust. 4 u.p.s., dotyczący możliwości odstąpienia od orzekania o zwrocie świadczeń nienależnie pobranych, ich umorzenia, rozłożenia ich na raty, czy odroczenia, gdyż M. M. w dniu [...] czerwca 2017 r. złożył do organu I instancji odrębny wniosek o umorzenie spornych świadczeń. Kolegium wprawdzie podzieliło stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wyrażone w wyroku z dnia [...] listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Lu [...] o tym, że wykładni przepisu art. 98 u.p.s. nie można dokonywać w oderwaniu od przepisu art. 104 ust. 4 u.p.s., to jednak złożenie przez skarżącego wniosku o umorzenie stanowi nową okoliczność w sprawie, a więc organ obecnie nie jest związany tym wyrokiem. Kolegium wyjaśniło, że wniosek o umorzenie będzie podlegał rozpatrzeniu w odrębnym postępowaniu, a więc obecnie organ orzekając w przedmiocie zwrotu świadczeń, nie jest zobligowany do dokonania oceny sytuacji zobowiązanego pod kątem zastosowania z urzędu art. 104 ust. 4 u.p.s. Zdaniem Kolegium, rozpatrywanie w postępowaniu odwoławczym przesłanek z tego przepisu równoznaczne byłoby z rozpatrzeniem wniosku skarżącego o umorzenie, co stanowiłoby rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności. Kolegium podkreśliło, że powyższe stanowisko nie dotyczy sytuacji, gdy osoba, która pobrała nienależne świadczenie, nie wystąpiła z wnioskiem o jego umorzenie. Kolegium nie uwzględniło zarzutów odwołania dotyczących błędnego uwzględnienia przez organ I instancji dochodu U. M. za kwiecień, a nie za maj. Przytaczając treść art. 8 ust. 3 u.p.s., zgodnie z którym za dochód uważa się "sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku", Kolegium stwierdziło, że w świetle wywiadu środowiskowego, U. M. za kwiecień 2017 r. uzyskała wynagrodzenie w kwocie [...]zł, które zostało jej wypłacone w maju, a zatem to wynagrodzenie należało uwzględnić w dochodzie. Odnosząc się do zarzutu, że skarżący odebrał zawiadomienie o terminie wywiadu środowiskowego już po przeprowadzeniu tego wywiadu, Kolegium wyjaśniło, że organ nie ma obowiązku informowania o dacie przeprowadzenia wywiadu, zaś praktyka informowania o tej dacie związana jest z racjonalnym gospodarowaniem czasem pracowników organów pomocy społecznej. Poza tym okoliczność ta nie miała wpływu na rzetelność ustaleń faktycznych organu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. M. domagał się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L.. Podniósł, że wywiad środowiskowy, na podstawie którego ustalono sytuację jego rodziny, został przeprowadzony wadliwie, tj. na zewnątrz, a nie w mieszkaniu, w obecności innych osób, w związku z czym skarżący był skrępowany i udzielał wywiadu niechętnie. Zarzucił, podobnie, jak w odwołaniu, że o terminie wywiadu został powiadomiony już po tym wywiadzie oraz że organ powinien uwzględnić zarobki żony za maj, a nie za kwiecień; zarzucił także, ż kwotę polegająca zwrotowi organ powinien wykazać w harmonogramie wypłat. Wniósł o umorzenie należności w całości ze względu na przedawnienie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, jak wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia więc zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny nie ocenia natomiast decyzji pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Sąd nie rozpatruje zatem samodzielnie spraw administracyjnych, a więc nie może sam orzekać o zwrocie bądź odmowie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, ani o ich umorzeniu, czego domaga się skarżący. Sąd jedynie kontroluje czy organ zastosował właściwe przepisy i czy prawidłowo przeprowadził postępowanie. Rozpatrując niniejszą skargę w takim zakresie stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż organ nie naruszył obowiązujących przepisów. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 98 u.p.s., zgodnie z którym "świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio". W świetle powołanego przepisu, zasadniczo w przedmiocie ustalenia świadczeń nienależnie pobranych i ich zwrotu prowadzi się jedno postępowanie i wydaje jedną decyzję, która powinna być poprzedzona postępowaniem wyjaśniającym aktualną sytuację osoby i rodziny, której świadczenie zostało przyznane. Nie można jednak wykluczyć dwóch odrębnych postępowań - w przedmiocie ustalenia świadczeń nienależnie pobranych i w przedmiocie zwrotu takich świadczeń. W takim przypadku, tylko przy wydawaniu decyzji ustalającej świadczenia nienależnie pobrane organ bada, czy zachodzą przesłanki pozwalające uznać, że dane świadczenia były nienależnie pobrane w rozumieniu art. 6 pkt 16 u.p.s., za jaki okres zostały pobrane i jaka jest ich wysokość, natomiast kolejne postępowanie tj. w przedmiocie zwrotu ustalonych tą decyzją świadczeń, ma charakter związany. W postępowaniu tym organ bada wyłącznie to, czy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja ustalająca świadczenie nienależne i czy jest ona decyzją ostateczną. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia [...] grudnia 2012 r., II SA/Lu [...]). Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Bezspornie kwestia pobrania przez skarżącego nienależnie zasiłku stałego za okres od [...] lipca 2009 r. do [...] września 2012 r. została rozstrzygnięta decyzją ustalającą takie świadczenia z dnia [...] grudnia 2015 r. Decyzja ta nie została zaskarżona, wskutek czego stała się ostateczna zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. i art. 127 k.p.a., które stanowią, że "od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji" (art. 127 § 1), a "decyzje, od których nie służy (np. na skutek upływu terminu) odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne" (art. 16 § 1) Zasadnie zatem organ wszczął z urzędu odrębne postępowanie w przedmiocie zwrotu określonych tą decyzją świadczeń. W przypadku bowiem, gdy w obrocie prawnym istnieje decyzja ostateczna, z której wynika, iż strona pobrała nienależnie świadczenie, organ właściwy zobligowany jest do ustalenia kwoty świadczenia nienależnie pobranego i orzeczenia o jego zwrocie (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2012 r., I OSK 939/12) Jak wyżej wyjaśniono, ustalenia ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r., a więc zarówno wysokość, jak i okres, w jakim skarżący pobierał świadczenia nienależnie, nie mogą być kwestionowane w niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem jest wyłącznie zwrot tych świadczeń. Możliwe byłoby to wyłącznie w postępowaniach nadzwyczajnych dotyczących decyzji ustalającej świadczenia nienależne (np. na skutek wznowienia postępowania, czy w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji). Orzekając o zwrocie organ nie mógł na nowo badać tego, czy świadczenia rzeczywiście były pobrane nienależnie, nie mógł też ustalać na nowo ich wysokości. Prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie było możliwe rozpatrywanie przesłanek z art. 104 ust. 4 u.p.s., na co wskazywał WSA w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia [...] listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Lu [...]. Przepis ten stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. We wskazanym wyroku Sąd stwierdził, że przed wydaniem decyzji orzekającej zwrot nienależnie pobranych świadczeń, skarżący powinien być pouczony o prawie złożenia wniosku z żądaniami określonymi w art. 104 ust. 4 u.p.s., a wobec braku takiego pouczenia organ powinien z urzędu zbadać, czy zachodzą przesłanki wymienione w tym przepisie. Wprawdzie zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej jako "p.p.s.a." organy były co do zasady związane tym wyrokiem, gdyż przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, to jednak rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że po wydaniu tego wyroku zmieniły się okoliczności sprawy, gdyż skarżący – mając na uwadze treść uzasadnienia wyroku, z którego dowiedział się o prawie złożenia wniosku o umorzeniu, wystąpił w dniu [...] czerwca 2017 r. z takim wnioskiem. W tej sytuacji wniosek o umorzenie będzie podlegał rozpatrzeniu w odrębnym postepowaniu, w którym badane będą przesłanki z art. 104 ust. 4 u.p.s. Skoro więc skarżący skorzystał ze swojego prawa składając wniosek w trybie tego przepisu, to orzekając o zwrocie świadczeń, organ zwolniony jest obecnie z obowiązku badania przesłanek wskazanych w tym przepisie. W związku z powyższym nie mają znaczenia zarzuty skargi dotyczące wadliwego ustalenia sytuacji materialnej rodziny skarżącego, w szczególności sposobu wyliczenia dochodu, gdyż sytuacja ta nie mogła mieć żadnego wpływu na orzeczenie o zwrocie świadczeń. Jak wyżej wskazano, decyzja o zwrocie ma charakter związany w stosunku do decyzji ustalającej nienależnie pobrane świadczenie, a więc istotne w niniejszej sprawie okoliczności to istnienie ostatecznej decyzji ustalającej takie świadczenia i orzekającej o wysokości tych świadczeń. Wprawdzie organ przeprowadził wywiad środowiskowy i na podstawie tego wywiadu ustalił aktualną sytuację skarżącego, jednak wyniki tych ustaleń nie mają wiążącego charakteru przy wydaniu zaskarżonej decyzji, gdyż - jak wyjaśniono - w sytuacji, gdy organ prowadził wcześniej odrębne postępowanie w przedmiocie ustalenia świadczeń nienależnie pobranych i zakończyło się ono ostateczną decyzją, przy wydawaniu kolejnej decyzji o zwrocie tych świadczeń, sytuacja materialna nie jest w ogóle brana pod uwagę. Będzie ona natomiast podlegała ustaleniu na nowo i ocenie w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2017 r. o umorzenie świadczeń nienależnie pobranych. Ubocznie należy stwierdzić, że kwestia spóźnionego zawiadomienia skarżącego o terminie wywiadu, nie ma znaczenia przy ocenie prawidłowości przeprowadzenia wywiadu, gdyż rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że przepisy nie nakładają na organ obowiązku informowania o nim stron. Informowanie takie ma charakter wyłącznie zwyczaju pracowników ośrodków pomocy społecznej. W sprawie niniejszej nie zachodziła również podstawa do umorzenia należności w całości ze względu na przedawnienie, co skarżący podnosi w skardze. W świetle bowiem art. 104 ust. 7 u.p.s. nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń tylko w takiej sytuacji, gdy od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. W sprawie niniejszej nie ma przeszkód do wydania decyzji o zwrocie, gdyż świadczenia wypłacane były skarżącemu dopiero od 2009 r., a więc wskazany w przytoczonym przepisie termin jeszcze nie upłynął. W sprawie nie ma więc zastosowania instytucja przedawnienia możliwości orzekania w sprawie zwrotu. W świetle powyższego skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw prawnych podlega oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.