II SA/Lu 113/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wieczorek – Zalewska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy - w zakresie wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji p o s t a n a w i a odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. znak: [...] wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podniosła, że rozpoczęła realizację inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej na działce nr 4252/1 w D . Na tę inwestycję spółka otrzymała około trzech milionów złotych dofinansowania ze środków Unii Europejskiej. Według spółki, jeżeli wykonanie zaskarżonej decyzji, stwierdzającej nieważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wydanej dla tej inwestycji, nie zostanie wstrzymane, istnieje duże ryzyko stwierdzenia nieważności pozwolenia na realizację tej inwestycji, co doprowadzi do cofnięcia przyznanego spółce dofinansowania ze środków unijnych. Postanowieniem z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 113/14 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając zażalenie Rejonowego Zarządu Infrastruktury na powyższe postanowienie, postanowieniem z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 1376/14 uchylił je i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. W uzasadnieniu podkreślono, iż charakter zaskarżonej decyzji ani treść wniosku nie przemawiała za wstrzymaniem aktu administracyjnego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego, może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności stanowi zatem w świetle powyższej regulacji, odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a. i dotyczy jedynie okoliczności faktycznych o charakterze wyjątkowym. Z konstrukcji art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że wstrzymanie może dotyczyć tylko takiego aktu administracyjnego, który nadaje się do wykonania i podlega wykonaniu. Nie każdy bowiem akt lub czynność może podlegać wstrzymaniu wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy przy tym rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub przymusowy zaistnienia takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 186, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II FZ 882/05, niepubl.). Taka interpretacja art. 61 § 3 p.p.s.a. jest uzasadnioną jego brzmieniem, w którym mowa o wstrzymaniu wykonania nie zaś wstrzymania skutków prawnych aktu administracyjnego. Zauważyć należy, że w literaturze przedmiotu panuje zgodność, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ze względu na jej przedmiot, nie podlega wykonaniu. Przedmiotowa decyzja ma charakter deklaratoryjny, to znaczy, że z punktu widzenia zagospodarowania terenu stwierdza jedynie istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego. Określa podstawowe parametry, dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które poprzedzają wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter "promesy" uprawniającej (łącznie z innymi dokumentami) do ubiegania się o pozwolenie na budowę, na terenie w niej wskazanym. Nie jest zatem aktem upoważniającym do rozpoczęcia czy kontynuowania inwestycji. Wydanie przez organ administracji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi dla strony obowiązku określonego działania, zaniechania lub nakazu znoszenia zachowania innych podmiotów. Z tego powodu decyzja ta nie nadaje się do wykonania i jako taka nie może stanowić dla strony skarżącej źródła niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do podniesionego we wniosku o wstrzymanie argumentu, że stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terminu może mieć wpływ na uchylenie decyzji o pozwoleniu na realizację tej inwestycji i w konsekwencji prowadzić do jego cofnięcia, należy wskazać, że postępowanie w sprawie bytu prawnego pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji ma charakter odrębny, w którym strona skarżąca będzie mogła zgłaszać stosowne wnioski procesowe. W takiej sytuacji należy stwierdzić, że ze względu na charakter zaskarżonej decyzji, którą orzeczono o stwierdzeniu nieważności decyzji dotyczącej ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, nie zachodzą przesłanki do udzielenia stronie skarżącej tymczasowej ochrony polegającej na wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji (por. postanowienie NSA z 23 lutego 2011 r., sygn. akt II OZ 101/11, postanowienie NSA z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OZ 859/11, postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OZ 1275/07, postanowienie NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt 1000/11, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). .Zatem argumentacja wniosku Sp. z o.o. z siedzibą sprowadzała się w istocie do skutków pośrednich wykonania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Jedynym bezpośrednim skutkiem zaskarżonej decyzji jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Rację należy przyznać skarżącej Spółce, że rozstrzygnięcie takie może pociągnąć za sobą kolejne rozstrzygnięcia administracyjne (w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę), ale to dopiero w tych, kolejnych postępowaniach strona będzie mogła domagać się ochrony tymczasowej, czy to na etapie postępowania przed organem administracji, czy też na etapie po złożeniu skargi na ostateczną decyzję administracyjną, według przesłanek przewidzianych przez stosowne przepisy procesowe, w tym również z art. 61 § 3 p.p.s.a. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, nie powoduje bezpośrednio skutków wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. i odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.