II SA/Lu 113/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi H. M. na postanowienie Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym do sądu postanowieniem z [...] grudnia 2020 r., po rozpatrzeniu zażalenia H. M. (dalej jako: skarżąca), Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta L. z [...] lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy: Pismami z [...] maja, [...] czerwca i z [...] lipca 2020 r. skarżąca wystąpiła z żądaniami zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], która została wywłaszczona decyzją Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami prawomocną decyzją z [...] lipca 1980 r., a także o wypłatę odszkodowania w wysokości [...] zł, wraz z ustawowymi odsetkami od [...] grudnia 1991 r. tj. od dnia, gdy nieżyjący już ojciec wnioskodawczyni złożył wniosek do Urzędu Rejonowego o zwrot nieruchomości. Pismem z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...] Prezydent Miasta L. wezwał wnioskodawczynię do usunięcia braków wniosku poprzez sprecyzowanie treści żądania i jednoznaczne wskazanie, czy wniosek dotyczy zwrotu ww. nieruchomości, czy wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomość, a jeżeli wniosek dotyczy wypłaty odszkodowania, o wskazanie z jakiego tytułu wnioskodawczyni wywodzi takie żądanie. Na wezwanie organu, pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że żądanie dotyczy wypłaty odszkodowania z ustawowymi odsetkami za ww. nieruchomość. Odszkodowanie należne jest za prowadzenie postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości z naruszeniem prawa. Postanowieniem z [...] lipca 2020 r. organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wypłaty odszkodowania. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że decyzja z [...] lipca 1980 r., którą wywłaszczono nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], stanowiącą własność A. i H. małż. M. jest ostateczna. Dopóki decyzja ta znajduje się w obrocie prawnym i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym, organ nie jest uprawniony do oceny jej zgodności z prawem. Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania przez błędne uznanie, że nie jest stroną postępowania oraz nierzetelne prowadzenie postępowania. Po rozpatrzeniu zażalenia, wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w sprawie należało odmówić wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że decyzja Prezydenta Miasta L. z [...] lipca 1980 r. stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 1980 r. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym. Wobec uzyskania cechy ostateczności, decyzja korzysta z domniemania prawidłowości i do czasu wzruszenia jej przez inną decyzję ostateczną bezwzględnie obowiązuje, pozostając w obrocie prawnym. Odnosząc się do żądania zapłaty kwoty [...]zł z ustawowymi odsetkami od dnia [...] grudnia 1991 r. za niezgodne z celem wywłaszczenia zagospodarowanie nieruchomości, Wojewoda stwierdził, że brak jest przesłanek do rozstrzygnięcia takiego żądania na drodze administracyjno-prawnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Takie żądanie strony ma charakter cywilno-prawny i może być dochodzone jedynie przed sądem powszechnym na gruncie prawa cywilnego. W skardze do sądu administracyjnego H. M. zarzuciła naruszenie: (1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na nierzetelnym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; (2) art. 8 k.p.a. przez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, poprzez wydawanie postanowień uniemożliwiających im dochodzenie swoich roszczeń; (3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu pierwszej instancji; (4) art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.; dalej jako: u.g.n.), poprzez utrzymanie w mocy niezgodnej z celem wywłaszczenia decyzji Urzędu Miejskiego z [...] lipca 1980 r. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obydwu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Organy odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego, opierając się na treści art. 61a § 1 k.p.a. W świetle tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z argumentacji organów wynika, że w sprawie zastosowaną drugą z wymienionych w przywołanym przepisie przesłanek odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. postępowanie z innych przyczyn (przedmiotowych, a nie podmiotowych) nie może być wszczęte. W ocenie Sądu stanowisko organów jest w pełni prawidłowe. Treść żądań skarżącej podlegała pewnym modyfikacjom. W pierwotnym wniosku, z [...] maja 2020 r., skarżąca żądała zwrotu nieruchomości, która została wywłaszczona decyzją z [...] lipca 1980 r., a także zapłaty odszkodowania wraz z odsetkami, za okres od dnia żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez nieżyjącego męża skarżącej. W późniejszych pismach (z [...] czerwca i z [...] lipca 2020 r.) skarżąca sprecyzowała, że żąda odszkodowania za wydanie niezgodnej z prawem decyzji wywłaszczeniowej. Biorąc pod uwagę taki przedmiot żądań, należy stwierdzić, że sprawa tego rodzaju nie należy do drogi postępowania administracyjnego, lecz postępowania cywilnego, prowadzonego przez sąd powszechny. W aktualnym stanie prawnym podstawą dochodzenia tego rodzaju roszczeń jest zasadniczo art. 4171 § 2 k.c., zgodnie z którym, jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Przepis ten został dodany na mocy nowelizacji Kodeksu cywilnego z 2004 r. (ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2004 r., Nr 162, poz. 1692), z dniem 1 września 2004 r. Z uwagi na to, że skarżąca źródła szkody upatruje w decyzji wywłaszczeniowej z 1980 r., istotne znaczenie ma treść art. 5 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym, do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201, art. 4202 i art. 421 k.c., oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Kluczowe znaczenie dla zastosowania powyższego przepisu przejściowego ma uchwała Sądu Najwyższego z 31 marca 2011 r. (III CZP 112/10; OSNC 2011/7-8, poz. 75), w świetle której do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. Z uchwały wynika, że podstawą prawną roszczeń odszkodowawczych w przypadku, gdy decyzja mająca stanowić źródło szkody została wydana w 1980 r., jest art. 160 k.p.a., a nie art. 4171 § 2 k.c. Nawet jednak przy tej podstawie prawnej roszczeń odszkodowawczych, ich dochodzenia odbywa się na drodze cywilnej, a nie administracyjnej. W aktualnym stanie prawnym nie ma zatem przepisu, który dawałby organom administracji publicznej podstawę do prowadzenia postępowania w sprawie żądania skarżącej przyznania jej odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem (w jej ocenie) decyzji wywłaszczeniowej. Takich roszczeń należy dochodzić przed sądem powszechnym. Skoro droga administracyjna była w sprawie niedopuszczalna, należało odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., co prawidłowo uczyniono w rozpoznawanej sprawie. Na marginesie jedynie należy odnotować, że dochodzenie przed sądem cywilnym roszczeń odszkodowawczych z tytułu niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej, wymaga spełnienia warunku tzw. prejudykatu, czyli stwierdzenia nieważności lub niezgodności z prawem decyzji mającej stanowić źródło szkody, we właściwym trybie postępowania, co wynika zarówno z art. 4171 § 2 k.c., jak i z art. 160 § 1 k.p.a. Jak wskazano wyżej, skarżąca po sprecyzowaniu, ograniczyła swoje żądania do kwestii odszkodowania, nie podnosiła w późniejszej korespondencji żądań zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Dlatego też na marginesie jedynie można zwrócić uwagę, że w aktach administracyjnych znajdują się dokumenty (nota bene złożone przez samą skarżącą), z których wynika, że w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie decyzji z [...] lipca 1980 r. została wydana decyzja odmowna – decyzja Wojewody z [...] kwietnia 1994 r. Decyzja ta jest nie tylko ostateczna, ale i prawomocna, gdyż skarga wniesiona przez skarżącą i jej nieżyjącego już męża została oddalona prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 1158/94). Gdyby skarżąca nadal konsekwentnie podnosiła żądanie zwrotu tej samej nieruchomości, organy musiałyby odmówić postępowania również i w tej sprawie, ze względu na rozstrzygnięcie tej kwestii ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną. W świetle powyższej argumentacji wszystkie podniesione w skardze zarzuty są całkowicie chybione. Organy nie naruszyły zasady prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie problem sprowadzał się bardziej do kwestii ocen prawnych (niedopuszczalności prowadzenia postępowania na drodze administracyjnej), aniżeli do ustaleń faktycznych. W zakresie koniecznym do wydania właściwego rozstrzygnięcia, organy ustaliły fakty w sposób prawidłowy. Uzasadnienie postanowień wydanych przez organy obydwu instancji jest prawidłowe, organy w przekonujący sposób wyjaśniły wszystkie przesłanki, które doprowadziły do wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Chybiony jest zarzut naruszenia zasady ochrony zaufania (art. 8 k.p.a.) – zasada ta chroni oczekiwania uzasadnione, mające oparcie w obowiązujących przepisach, a nie subiektywne przekonania stron postępowania, nie znajdujące odzwierciedlenia w prawie. Postanowienie zgodne z prawem, choć niezgodne z bezpodstawnymi oczekiwaniami skarżącej, nie narusza zasady ochrony zaufania. Wojewoda nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., gdyż nie miał podstaw do uchylenia prawidłowego postanowienia organu I instancji. Zarzut naruszenia art. 112 ust. 4 u.g.n. jest nie tylko chybiony, ale wręcz niezrozumiały, jeśli wziąć pod uwagę fakt, że zgodnie z tym przepisem, organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Trudno zrozumieć, na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu w rozpoznawanej sprawie, której przedmiotem nie było wywłaszczenie. Żądanie skarżącej, aby Prezydent Miasta L. (jako organ pełniący funkcję starosty w mieście na prawach powiatu), w sprawie dotyczącej żądania odszkodowania, orzekał o zgodności z prawem decyzji wywłaszczeniowej z 1980 r. jest pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonego postanowienia, sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.).