II SA/Lu 1131/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...]. Wójt Gminy K. po rozpoznaniu wniosku K. C. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, na terenie działki o nr ewid.[...] w K. . W motywach uzasadnienia decyzji podano, że godnie z art. 61 ust.1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 778) ustalenie warunków zabudowy możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu ( pkt 1 ); teren ma dostęp do drogi publicznej ( pkt 2 ); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego ( pkt 3 ); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ( pkt 4 ); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi ( pkt 5 ). Stosownie natomiast do §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonana przez organ analiza dowiodła, że w terenie analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Pozwala zatem na określenie wymagań dotyczących zamierzenia inwestycyjnego określonego we wniosku w zakresie kontynuacji funkcji. Spełnione ssą wymagania dotyczące kontynuacji parametrów i intensywności wykorzystania terenu, linii zabudowy oraz formy i gabarytów budynków. Zdaniem organu planowana inwestycja nie spełnia jednak wymogu określonego w art. 61 ust.1 pkt. 4 ustawy. Według wypisu z rejestru gruntów działka nr ewid.[...] położona jest na gruntach rolnych klasy Rllla oraz RIIIb. Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 poz. 1338): "przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III — wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a". Zgodnie z tym przepisem nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, z późn. zm.); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, 774 i 870); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. W ocenie organu nie został spełniony warunek wymieniony w art. 7 ust. 2a pkt 3, co oznacza konieczność uzyskania zgody o jakiej mowa w art. 61 ust.1 pkt.4 ustawy. Organ zaznaczył, że w planie miejscowym, który utraci! moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obszar objęty decyzją określony liniami rozgraniczającymi inwestycji A-B-C-D przeznaczony był pod tereny upraw polowych - RP, zatem nie został poddany procedurze zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na nierolnicze. Ponieważ wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. pkt 1-5 należało wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Po rozpoznaniu odwołania inwestorki Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. Również w przekonaniu organu odwoławczego w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust.1 pkt.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Wprawdzie zgodnie z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki o nr [...] ewid. 376 wraz z załącznikiem graficznym teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie działki budowlanej oraz w całości znajduje się w obszarze zwartej zabudowy, jednak Kolegium nie podzieliło argumentacji skarżącej odnośnie odległości przedmiotowego gruntu od drogi publicznej. Z przywołanego załącznika graficznego do analizy lokalizacji działki o nr ewid.[...], wynika wyraźnie, że w odległości 50 m od przedmiotowej działki nie przebiega droga publiczna. Położenie drogi publicznej względem konkretnej działki nie jest tym samym, co dostęp do drogi publicznej z tejże działki. W niniejszej sprawie dostęp do drogi publicznej nie jest kwestionowany, natomiast dostęp ten odbywa się poprzez grunty (drogę dojazdową - wewnętrzną) nie stanowiącą drogi publicznej. Drogami publicznymi w rozumieniu art. 2 ustawy o drogach publicznych są bowiem drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Sieć dróg krajowych określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach, dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, pomorskim, śląskim,świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim, zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 59, poz. 371). Drogi wojewódzkie to drogi inne, niż krajowe, które stanowią połączenia między miastami i mają znaczenie dla województwa oraz drogi o znaczeniu obronnym, które nie zostały zaliczone do kategorii dróg krajowych ( art. 6 ust.1 ustawy). Właścicielem drogi wojewódzkiej jest samorząd województwa, natomiast zarządcą - zarząd właściwego województwa. Do dróg powiatowych należą drogi stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą, które nie są zaliczone do dróg krajowych i wojewódzkich (art. 6a ust. 1 ustawy). Drogi powiatowe stanowią własność samorządu powiatu i zarządzane są przez zarząd właściwego powiatu. Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym, niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), zaś zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy). Drogi gminne stanowią własność danej gminy (art. 2a ust. 2 ). W ocenie Kolegium rola elementu własnościowego w odniesieniu do kwestii zaliczenia drogi do jednej z czterech kategorii dróg publicznych, określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jest na tyle istotna, że przesądza o kategoryzacji drogi. W niniejszej sprawie położona obok działki droga jest nienazwana ("dr."), o jezdni utwardzonej masą bitumiczną ("j.mb."), której właścicielem jest Skarb Państwa, a znajduje się jedynie w zarządzie Gminy K. (mapa zasadnicza - k.31, informacja o działce nr ew. 392 - k.4 akt}. Powyższe wskazuje, że jest to droga wewnętrzna. Przez drogę wewnętrzną należy bowiem rozumieć drogę, parking oraz plac przeznaczony do ruchu pojazdów, które nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych), ani nie leżą w pasie drogowym tych dróg (por. art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Powołując się na orzecznictwo organ odwoławczy stwierdził, że do dróg wewnętrznych zalicza się drogi niezliczone do kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi takie jak: drogi na osiedlach mieszkaniowych, drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami, pętle autobusowe. Treść artykułu 7 ust. 2a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymaga bezpośredniego dostępu działki rolnej do drogi o randze drogi publicznej, nie jest więc wystarczające położenie działki [...] przy drodze będącej w zarządzie gminy, skoro droga ta nie jest drogą publiczną w rozumieniu przywołanych przepisów. Odnosząc się do argumentacji skarżącej, która wskazywała na ustalenie warunków zabudowy dla sąsiedniej działki [...] (obręb K., Gmina K.), również położonej na gruntach ornych klasy Rlllb, organ zwrócił uwagę, że częściowo jest ona położona w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy K., który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z przeznaczeniem pod tereny zabudowy jednorodzinnej z dopuszczeniem usług – Mnu (rysunek nieobowiązującego planu miejscowego). Tym samym zgoda na przeznaczenie nierolnicze przedmiotowej nieruchomości wyrażona została w nieobowiązującym planie miejscowym, wobec czego spełniony został warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. C. zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaniedbanie wyczerpującego, wnikliwego i wszechstronnego zbadania wszelkich okoliczności sprawy. Chodzi tu o zbadanie, czy w rozpatrywanym przypadku zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze odnośnie działki [...] została wyrażona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uchybienie to nie zostało natomiast rozpoznane przez organ odwoławczy. Zaniechano przeprowadzenia postępowania dowodowego z urzędu i nie oceniono braku przeprowadzenia przez organ administracji ustaleń czy przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze zostało zmienione odnośnie działki [...] przy procedurze związanej z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak miało to miejsce przy działce nr [...], położonej na takich samych gruntach. W ocenie skarżącej nie dopełniono także obowiązku wskazania, dlaczego nie został spełniony warunek art. 7 ust 2a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ powołał się jedynie na rzekomy brak spełnienia tego warunku, przy czym w żaden sposób nie wykazał i nie uzasadnił swojego stanowiska, co stanowi naruszenie zasady przekonywania (art. 11) i wyrażonej w art. 8 zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. Zdaniem skarżącej nie ustosunkowano się również do zarzutu wadliwie przeprowadzonej analizy urbanistycznej oraz wydania decyzji w oparciu o niekompletny i niepełny materiał dowodowy w konsekwencji niewystarczający do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Za uzasadnienie decyzji nie można uznać okoliczności podniesionych w piśmie Urzędu Gminy z dnia [...] r. Pismo to bowiem zostało sporządzone już po wydaniu decyzji i po wniesieniu odwołania. Skarżąca przekonywała, że sposób zagospodarowania terenu polegający na zabudowie nieruchomości nr [...] nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, zarazem nie spowoduje zróżnicowania terenu. Wnioskowana inwestycja nie jest sprzeczna i można ją pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze zwłaszcza przez pryzmat zintensyfikowanego procesu urbanizacji w badanym obszarze, a także faktu, że wszelkie pozostałe warunki wskazane w art. 61 ust 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. Teren inwestycji ma bowiem dostęp do drogi publicznej. Jednocześnie decyzja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. Ponadto sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich nie odbiega od już zrealizowanych i planowanych inwestycji. Na badanym terenie zabudowa wykazuje charakter zurbanizowany. Wszystkie nieruchomości zabudowane położone przy tej samej drodze stanowiącej działkę 392 zabudowane są budynkami jednorodzinnymi wolnostojącymi, natomiast wobec działki sąsiedniej [...] wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy. Wszystkie te nieruchomości (także i działka [...]) bezpośrednio przylegają do tej samej drogi. Jest to zatem identyczna zabudowa, jak w przypadku planowanej. Działka [...] stanowi jednolitą działkę i nie można z niej wyodrębnić zwartych części. Powierzchnia działki nie przekracza 0,5 ha i zawiera się w całości w obszarze zwartej zabudowy. Około 20 działek położonych wzdłuż drogi nr [...] jest zabudowana (np. działki sąsiadujące zarówno od strony wschodniej i zachodniej, jak od strony południowej, po przeciwległej stronie drogi (np. działki nr [...], [...], [...], [...], [...], 380, [...], [...], [...], [...]), zaś wobec co najmniej 1 pozostałej została wydana decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Ponadto grunty położone są w odległości nie większej, niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej. Działka nr [...] bezpośrednio graniczy od strony zachodniej z zabudowaną domem jednorodzinnym działką nr [...], natomiast od strony wschodniej z działką nr [...], wobec której w dniu [...] r. Wójt Gminy K. wydał ostateczną decyzję nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy polegającej na budowie identycznej, jak dla działki [...] inwestycji - budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu. Działka nr [...] stanowi natomiast ogólnodostępną drogę, która na całej długości jest utwardzona i ma powierzchnię asfaltową. Oznakowana jest znakami pionowymi i są tam zainstalowane tzw. progi zwalniające. Dodatkowo droga ta łączy drogi publiczne ul. [...]/ul. K. z drogą gminną nr [...], zatem stanowi alternatywę dla połączenia tychże ulic poprzez Al. [...] i ul. [...]. Zatem spełnia wszystkie kryteria dla uznania jej za drogę publiczna, w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia [...] r. o drogach publicznych. Skarżąca zwróciła uwagę, że w sytuacji stwierdzenia braku spełnienia przesłanek wskazanych w art. 7 ust 2 pkt 1 i ust 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z ust 3, Wójt Gminy K. zobligowany był do wystąpienia do ministra właściwego do spraw rozwoju wsi z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Wyrażenie zgody następuje bowiem wyłącznie na wniosek wójta, burmistrza, prezydenta miasta (art. 7 ust 3 ). Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rację mają organy rozpoznające sprawę wskazując, że jedną z przesłanek ustalenia warunków zabudowy określoną w art. 61 ust.1 pkt.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U z 2016r. poz. 778 ) jest, aby teren na którym ma być zrealizowana inwestycja nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W uchwale z 29 listopada 2010r. ( II OPS 1/10 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w pierwszym przypadku strona występująca o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może uzyskać pozytywną decyzję, jeśli teren, na którym ma być realizowana inwestycja w ogóle nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Chodzi tu o sytuację, gdy żaden przepis obowiązujących ustaw nie przewiduje obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a więc istnieje możliwość zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne bez konieczności uzyskiwania wcześniejszej zgody właściwego organu. Część druga wspomnianego przepisu obejmuje natomiast sytuację, gdy określony przepis prawa nakłada wprawdzie obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, lecz zgoda taka została już w stosunku do konkretnego gruntu (oznaczonych gruntów) wyrażona przez właściwy organ, przy czym w tym przypadku przepis konkretyzuje, że chodzi tu o teren objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W tym jednak przypadku Naczelny Sad Administracyjny uznał, że warunek ten nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Koniecznym warunkiem jej "skuteczności" tj. możliwości wykorzystania gruntu leśnego na cele nieleśne, jest "wykorzystanie" tej zgody przez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem sądu zamieszczenie w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowania "teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1" miało na celu , aby decyzje o warunkach zabudowy w przypadku braku planów można było wydawać dla terenów, które zostały objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów, jeżeli zgoda została uwzględniona w planach, które utraciły moc, a zmiana przeznaczenia tych gruntów została dokonana w tych planach. W ten sposób treść wspomnianego przepisu zdają się rozumieć również organy rozpoznające sprawę trafnie wskazując, że skoro planowana inwestycja ma być realizowana na gruntach klasy IIIa i IIIb , stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych niezbędnym było uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie ich na cele nierolnicze i nieleśne. Poza tym organ trafnie uznał, że nie ma w tym przypadku zastosowanie art. 7 ust.2a tej ustawy, zgodnie z którym nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 782, ze zm.); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460, 774 i 870); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Stanowisko organu, według którego nie został zachowany warunek określony w pkt.3 tego przepisu uznać należy za słuszne. W świetle tego przepisu dla uznania, że droga przy której położona jest nieruchomość skarżącej jest drogą publiczną, nie jest wystarczające opisanie jej jako ogólnodostępnej, wyłożonej asfaltem, oznakowaną drogowymi znakami pionowymi z zainstalowanymi progami zwalniającymi. Nie jest również wystarczające twierdzenie skarżącej, według której droga ta łączy dwie drogi publiczne ul. [...] z drogą gminną nr [...], stanowiąc alternatywę dla ich połączenia poprzez Al. [...] i ulicę W. . Wspomniana regulacja odwołuje się bowiem do definicji drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, której art. 1 za drogę publiczną uznaje drogę zaliczoną na jej podstawie do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Trafnie zauważyło przy tym Kolegium, że nie chodzi tu o dostęp do drogi publicznej, który może odbywać się poprzez drogi wewnętrzne, ale o położenie przy drodze publicznej. Art. 2 ust. 1 ustawy rozróżnia cztery kategorie dróg publicznych, dzieląc je według kryterium funkcji, jaką pełni droga w sieci dróg publicznych na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne.). Stosownie do art. 2a ust. 1 i 2 ustawy, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepisy art. 5-7 określają z kolei, jakie drogi są zaliczane do poszczególnych kategorii dróg publicznych i wskazują na procedurę ich zaliczania do danej kategorii dróg publicznych. W przypadku dróg gminnych ustawodawca przewidział, że zaliczenie do tej kategorii dróg następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Również ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ust. 2 i 3 ). Według wypisu ze skorowidza działek z dnia [...]. droga przy której położona jest nieruchomość skarżącej oznaczona jest jako działka nr [...] o powierzchni [...] stanowi własność Skarbu Państwa, z Gminą K. jako jej zarządcą. Już z tego powodu nie może być uznana za drogę gminną. Akta sprawy nie zawierają jakiejkolwiek informacji pozwalającej na stwierdzenie, aby nadano jej jakąkolwiek kategorię drogi publicznej. Z przeprowadzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika natomiast, że jest to ogólnodostępna droga wewnętrzna. Stan ten potwierdza pismo zastępcy Wójta z [...]., powołane przez organ odwoławczy. Również skarżąca nie kwestionuje tej oceny, uwypukla natomiast jej stronę techniczną, która nie może być jednak w świetle powołanej definicji drogi publicznej uznana za decydującą. Podstawy do odmiennej oceny nie daje treść art. 2 ust.2 ustawy, zgodnie z którym ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. Art.4 pkt.3 stanowi, że przez ulicę rozumie się drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. W wyroku z 4 listopada 2015r. (II FSK 2370/13 opubl. Legalis ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis ten przesądził jedynie o kategorii dróg publicznych położonych na terenie zabudowanym i znajdujących się w ciągu dróg publicznych położonych na tym terenie. Kategoria ulicy zależy od drogi publicznej wyznaczającej ciąg, w jakim znajduje się ulica. Istota tego rozwiązania ma zapobiegać sporom, co do podmiotu właściwego do utrzymania dróg w terenie zabudowanym i gwarantuje także ciągłość kategorii dróg publicznych. Analizowany przepis nie może jednak stanowić podstawy do uznawania drogi nie będącej drogą publiczną za należącą do jednej z kategorii dróg publicznych. Wniosek, że ulica położona w ciągu drogi publicznej ma taką samą kategorię, co ta droga bez potrzeby przeprowadzania procedury zaliczenia do określonej kategorii dróg pozostaje w sprzeczności z pozostałymi zapisami ustawy a także wprowadza możliwość różnych zbędnych interpretacji. Nawet przy odczytaniu normy wspomnianego przepisu w ten sposób, że chodzi o ulicę, która wraz z drogą publiczną tworzy pewien ciąg komunikacyjny, dla uzyskania statusu drogi publicznej określonej kategorii musi być zachowana procedura zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii ( wyrok NSA z 19 kwietnia 2013 r. I OSK 1942/11 opubl. w Centralnej bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodzić należy się natomiast ze skarżącą, że nie została wyjaśniona kwestia zastosowania drugiej części art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z powołaną uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego również organy rozpoznające sprawę odwołały się do treści miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy K. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Gminnej Rady N. K. z [...]. (ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa L. Nr [...] z dnia [...]. ) ze zmianami wprowadzanymi kolejnymi uchwałami, ostatnią z [...]. Zdaniem organów nieruchomość skarżącej znalazła się na obszarze oznaczonym symbolem A 60 RP, co oznacza tereny intensywnych upraw polowych bez prawa realizacji nowych siedlisk. W efekcie uznano, że obszar ten nie był poddany procedurze zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolne. Ocena ta budzi jednak istotne wątpliwości, zwłaszcza w świetle podnoszonego przez skarżącą zarzutu dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla sąsiedniej nieruchomości o numerze [...]. Zwrócić należy uwagę, że na załączonej do akt części graficznej planu zagospodarowania przestrzennego, nieruchomość skarżącej oznaczona kolorem zielonym ( jak się wydaje, ponieważ brak jest na mapie jakiegokolwiek objaśnienia ) znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem A153 MNu. Załączona do akt część opisowa planu nie zawiera wyjaśnienia tego zapisu, jednak Kolegium, wskazując na treść pisma Wójta [...] z [...]. wskazało w swojej decyzji, że symbolem MNu oznaczono tereny przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną z dopuszczeniem usług. Symbol ten naniesiony jest na działki bezpośrednio ze sobą sąsiadujące. Dopiero wyżej położone tereny oznaczone są symbolem A 60 RP. W tej sytuacji nie jest jasne na jakiej podstawie uznano, że działka nr [...] jest objęta zapisem dotyczącym przeznaczenia pod zabudowę jednorodzinną, a działka skarżącej już nie. W żadnym razie wniosku takiego nie sposób wywieść z treści graficznej planu. Dla odparcia zarzutu skarżącej, dopatrującej się wadliwego odczytania wspomnianego zapisu, niezbędnym jest zatem przedstawienie zapisów planu pozwalających na usunięcie powstałych wątpliwości. Trudno oczywiście odmówić racji Kolegium, wskazującemu na konieczność uwzględnienia w każdym przypadku konkretnych okoliczności sprawy, które przecież mogą prowadzić do odmiennych rozstrzygnięć w podobnych sytuacjach. Tym bardziej wymaga to jednak dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia zajętego stanowiska. Tymczasem organ odwoławczy całkowicie bezkrytycznie przyjął za organem I instancji, że uzasadnieniem dla odmiennego potraktowania właścicieli działki [...], także z III klasą gruntu, bezpośrednio graniczącej z nieruchomością skarżącej, było przeznaczenie jej w planie pod zabudowę jednorodzinną z dopuszczeniem usług – symbol MNu, co oznacza uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia z gruntów rolnych na cele nierolnicze. Kolegium nie przeprowadziło w żaden sposób własnej analizy treści planu, co przecież powinno nastąpić tym bardziej, że organ I instancji w swojej decyzji nawet nie wspomniał o opisie części tego terenu symbolem MNu. Musi to budzić poważne zastrzeżenia co do zachowania zasad postępowania wskazanych w kpa, co słusznie dostrzeżono w skardze. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium wyjaśni w jaki sposób i na podstawie jakich materiałów planistycznych lub zapisów planu ustalono, że na działce skarżącej wyznaczono linie rozgraniczającą tereny o rożnym przeznaczeniu – RP i MNu oraz dlaczego nie odniesiono do niej zapisu MNu, a jedynie A 60 RP, mimo oczywistego zapisu wynikającego z części graficznej planu. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2016r. poz. 718 ze zmianami ) należało uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 cyt. ustawy oraz § 14 ust.1 pkt.1 lit.c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz. U z 2015r. poz. 1800 ze zmianami ).