II SA/Lu 1133/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi L. G. i M. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania L. G. i M. P. od decyzji Starosty L., z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Rozbudowa drogi powiatowej nr [...] B. (ul. L.) - S. - K. J. - L. (ul. K. , ul. [...]) od km [...] do km [...] z wyłączeniem odcinka pod budowę [...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie organu nastąpiło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu [...] czerwca 2017 r., Starosta L. wydał decyzję nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Rozbudowa drogi powiatowej nr [...] B. (ul. L.) - S. - K. J. - L. (ul. K. , ul. [...]) od km [...] do km [...] z wyłączeniem odcinka pod budowę [...]". Od powyższej decyzji odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu wniosły L. G. i M. P. (dalej: "skarżące"). Skarżące są współwłaścicielkami działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] w obrębie ewidencyjnym [...] J. . Wszystkie ich działki są dzielone i odpowiednio powstałe działki nr [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha przeznaczono na pas drogi powiatowej. W odwołaniu, skarżące podniosły, że powierzchnia zajętych działek jest niezgodna ze stanem faktycznym, a mianowicie zaniżono około 7,5 ara powierzchni podlegającej odszkodowaniu. Jednocześnie skarżące wniosły o zmianę rozwiązań technicznych przez zaprojektowanie, uzgadnianego uprzednio u inwestora - Zarządu Dróg Powiatowych w L. z/s w B., zjazdu na działkę nr [...] w K. J.. Wojewoda, w trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego rozpatrzył ponownie wniosek inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz dokonał analizy dokumentów zgromadzonych przez Starostę L.. Zakres inwestycji obejmuje rozbudowę istniejącej drogi powiatowej poprzez wykonanie jezdni o stałej szerokości 2 x 3,0 m przy zachowaniu ciągłości chodników oraz budowę zatok autobusowych wraz z peronami, budowę zjazdów i wykonanie poboczy utwardzonych kruszywem. W celu odprowadzenia wód opadowych przewidziano budowę przydrożnych rowów trapezowych i rowów odparowujących przeznaczonych do zbierania wód bez wprowadzania ich do gruntu. Inwestycja obejmuje także budowę i przebudowę przepustów, studni rewizyjnych, szczelnych rowów przydrożnych i odcinka kanalizacji deszczowej. Projekt budowlany zatwierdzony badaną decyzją przewiduje przebudowę i zabezpieczenie sieci energetycznej, gazowej i teletechnicznej. Po dokonaniu analizy wniosku inwestora, organ odwoławczy uznał, że wniosek o wydanie decyzji zrid zawiera wszystkie elementy wyszczególnione w art. 11d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031; dalej także: "specustawa"). Do wniosku dołączono wymagane opinie, uzgodnienia i decyzje. Organ odwoławczy poddał kontroli przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. przedsięwzięcia i stwierdził, że Starosta L. dochował procedur nakazanych przepisami prawa. Organ odwoławczy ustalił, że zarzut uchybienia przepisów prawa materialnego, w tym głównie prawa własności poprzez poszerzenie pasa drogowego kosztem nieruchomości skarżących, jest bezpodstawny. W myśl przepisów specustawy, zarządca drogi, czyli w tym wypadku Z. L., we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziału nieruchomości. Jak wyjaśnia organ, planowana inwestycja jest celem publicznym, co uzasadnia dopuszczalność objęcia jego lokalizacją nieruchomości będących własnością osób prywatnych, skutkując w przyszłości koniecznością ich nabycia w sposób ustawowo określony. Właścicielom przysługuje odszkodowanie na zasadach ogólnych. Jak podnosi organ odwoławczy, organ pierwszej instancji działał na podstawie i w granicach specustawy w związku z tym nie można uznać, w jego ocenie, że naruszone zostały zasady ochrony prawa własności. Zarządca drogi realizując rozbudowę drogi zobowiązany jest do poszerzenia pasa drogowego do stanu zgodnego z wymogami wskazanymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.2016.124 j.t.). Odnosząc się do zarzutów skarżących obejmujących prawidłowość wydzielenia i wielkość powierzchni przeznaczonej na pas drogi, na której realizację zezwolono badaną decyzją, organ odwoławczy zaznaczył, że dokumentacja geodezyjna i podziałowa jest wykonana przez osoby uprawnione i w oparciu o dokumenty znajdujące się Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L.. Wojewoda nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości podziałów dokonanych przez geodetę. Mapy podziałowe opatrzone są wymaganymi klauzulami, pieczęciami, mają żądaną skalę i treść oraz zostały przyjęte do państwowego zasobu. Organ badający prawidłowość decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma podstaw do ich kwestionowania. Natomiast odnosząc się do drugiego zarzutu skarżących, dotyczącego rozwiązań technicznych związanych z usytuowaniem zjazdów, organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 32a specustawy drogowej można odstąpić od zatwierdzonego projektu budowlanego, w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu w liniach rozgraniczających drogi, na każdym etapie realizacji inwestycji, jeżeli nie wymaga to opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi. Z uwagi na to, że na działkach skarżących o nr [...] i [...] prowadzona jest działalność gospodarcza, zaprojektowany został wspólny zjazd w miejscu istniejącego o parametrach zjazdu publicznego szerokości 5 m i o łukach 6 m (przy krawędzi jezdni zjazd będzie miał szerokość 17 m). Zjazd wchodzi łukiem na działkę nr [...]. W skardze na powyższą decyzję skarżące podniosły, że odwołanie wniesione od decyzji I instancji było rozpatrzone niedbale. Ponadto skarżące wskazały, że w ewidencji gruntów w państwowych zasobach geodezyjnych i kartograficznych jest błąd, polegający na rozbieżności powierzchni wskazanych w podziale nieruchomości decyzją Starosty L. znak: [...] z dnia [...].2017 r., a powierzchnią faktycznie zajętą pod budowę drogi w oparciu o dokumentację techniczną (plan budowy drogi). Powierzchnie zajętych działek są pomniejszone o ok. 7,5 ara w stosunku do rzeczywistych powierzchni. Dodatkowo skarżące, wyjaśniają, że nikt nie przedstawił im jak wyglądają wyliczenia, jak również nikt ich o tym nie powiadomił. Podnoszą również argument nie rozpatrzenia wniosku o budowę zjazdu do działki [...]. Jak zaznaczają, nie chcą przeszkadzać w realizacji inwestycji celu publicznego, ale na błędy tak rażące nie mogą się zgodzić. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Art. 3 § 1 p.p.s.a., normuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą decyzji organów obu instancji były przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031; dalej także: "specustawa"). W niniejszej sprawie kontrolą sądu objęta jest decyzja Wojewody z dnia [...] września 2017 r. nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jak również poprzedzająca ją decyzja Starosty L. z dnia [...] czerwca 2017 r., pod względem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Badając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Odnosząc się zaś do skargi, stwierdzić należy, iż nie zawiera ona argumentów przemawiających za jej uwzględnieniem i uchyleniem zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego prawidłowości wydzielenia powierzchni nieruchomości niezbędnych do realizacji inwestycji należy wyjaśnić, iż z akt sprawy wynika, że w 2014 roku na zlecenie skarżących wykonywany był podział działki nr [...] Obręb K. J., zatwierdzony decyzją Wójta Gminy N. D. znak [...] z dnia [...].01.2015r. Działkę nr [...] podzielono na działki: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji wyraźnie jest zapisane, że "z uwagi na brak projektu rozbudowy drogi powiatowej i w związku z powyższym docelowych jej parametrów, na etapie tego podziału odstępuje się od wydzielenia pasa terenu na poszerzenie drogi powiatowej". W operacie geodezyjnym nr [...] sporządzonym przez uprawnionego geodetę G. P. przyjęte zostały granice między działką nr [...], stanowiącą własność skarżących, a działką nr [...] stanowiącą pas drogi powiatowej. Protokół z czynności przyjęcia granic nieruchomości przy podziale działki został przyjęty i podpisany przez strony, m.in. przez L. G.. Organ odwoławczy podniósł, że wykonawca dokumentacji geodezyjnej na potrzeby wydania decyzji zrid, geodeta uprawniony K. P., opracowując projekt podziału działek zaewidencjonowany pod nr [...] przyjął dane dotyczące granic miedzy istniejącym pasem drogowym, a powstałymi z podziału działkami zawarte w operacie sporządzonym na zlecenie skarżących i wydzielił już w oparciu o informacje uzyskane od wykonawcy projektu budowalnego grunt docelowo niezbędny na potrzeby projektowanej inwestycji. Zatem nieuzasadnione jest twierdzenie, że w trakcie prac geodezyjnych na potrzeby decyzji zrid "nie posługiwano się linią rozgraniczającą, stanowiącą granice pasa drogowego i naszych działek". W ocenie sądu, podkreślenia wymaga, że specustawa drogowa nie nakłada na organy orzekające w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obowiązku weryfikacji danych zawartych w ewidencji gruntów pełniącej funkcję katastru. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych należy wyjaśnić, że organy architektoniczno – budowlane związane są przy wydawaniu decyzji zapisami z ewidencji gruntów. Zawarte w rejestrze dane mają walor dokumentu urzędowego i stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. W judykaturze zwraca się nadto uwagę na fakt, że starosta, jako przedstawiciel Skarbu Państwa, odpowiada za aktualność danych w ewidencji, nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego, o czym stanowi § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542 ze zm.). W świetle powyższego należy podkreślić, że rację ma organ, podnosząc, w odpowiedzi na zarzut skarżących, że Wojewoda nie ma podstaw, aby w niniejszej sprawie kwestionować prawidłowość podziałów dokonanych przez geodetę. Z akt sprawy wynika, że mapy podziałowe opatrzone są wymaganymi klauzulami, pieczęciami, mają żądaną skalę i treść oraz zostały przyjęte do państwowego zasobu. Dokumentacja geodezyjna i podziałowa jest wykonana przez osoby uprawnione i w oparciu o dokumenty znajdujące się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L.. Akta sprawy potwierdzają również, iż skarżące zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji dla budowy przedmiotowej drogi, o wydaniu tej decyzji, jak i o innych czynnościach procesowych podejmowanych w sprawie dotyczącej omawianego przedsięwzięcia drogowego w sposób określony w art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 specustawy, to jest w drodze obwieszczeń. Ponadto, z akt sprawy wynika, iż przedłożona przez inwestora dokumentacja geodezyjno - kartograficzna została sporządzona przez uprawnionego geodetę K. P. i przyjęta przez Starostę L. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dnia [...] stycznia 2017 r. za nr [...] oraz nr [...], dnia [...] kwietnia 2017 r za nr [...] i dnia [...] kwietnia 2017 r. za nr [...]. Mapy z projektami podziału nieruchomości stanowią załączniki od nr [...] do nr [...] do decyzji I instancji. Opracowanie takiej dokumentacji należy do osób posiadających w tym zakresie stosowne uprawnienia, o czym stanowi art. 43 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 1 i art. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1629, ze zm.), zwanej dalej "Prawem geodezyjnym i kartograficznym". Ponadto, osoby te są obowiązane wykonywać swoje zadania z należytą starannością zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa (art. 42 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Ponadto, należy wskazać, że zgodnie z art. 76 § 1 kpa, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Wobec powyższego, Sąd stoi na stanowisku, iż złożona przez inwestora dokumentacja geodezyjno - kartograficzna sporządzona przez uprawnionego geodetę i przyjęta do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. jest dokumentem urzędowym i korzysta z domniemania prawdziwości przewidzianego w art. 76 kpa. Dodatkowo, należy wyjaśnić, że projekty podziału nieruchomości są sporządzane m.in. na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r., Nr 268, poz. 2663). W konsekwencji, nie można przyjmować granic nieruchomości w wyniku uwzględnienia istniejącego stanu faktycznego, nieujawnionego w ewidencji gruntów i budynków lub księdze wieczystej. Brak jest dla takiego działania podstaw prawnych. Granice nieruchomości podlegającej podziałowi należy przyjąć w takim kształcie, jaki wynika ze stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej lub odpowiednio ewidencji gruntów i budynków, na zasadach i w kolejności opisanej w ww. rozporządzeniu. Ustalanie przebiegu granicy w razie powstania sporu co do tego przebiegu następuje w odrębnym postępowaniu - administracyjnym lub sądowym. Postępowanie to ma na celu ustalenie przebiegu granic określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Takie rozgraniczenie dokonywane jest przez wójtów lub prezydentów miast i wówczas – zgodnie z art. 31 Prawa geodezyjnego i katrograficznego - czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), biorąc pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej, a jeżeli jest brak takich danych, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. Ten tryb postępowania dotyczy jednak wyłącznie postępowania rozgraniczeniowego, a nie sporządzania mapy z projektem podziału, czy też zatwierdzania takiego podziału przez właściwy organ na mocy przepisu szczególnego specustawy drogowej. Odnosząc się do drugiego zarzutu skarżących, dotyczącego rozwiązań technicznych związanych z usytuowaniem zjazdów, organ trafnie wyjaśnił, że argument obejmujący niezgodność lokalizacji zjazdów z oczekiwaniami skarżących nie ma bezpośredniego wpływu na prawidłowość decyzji w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego. Z akt sprawy wynika, że uwzględniono wniosek właścicielek i do podzielonych działek zaprojektowano zjazdy. Z uwagi na to, że na działkach nr [...] i [...] prowadzona jest działalność gospodarcza, zaprojektowany został wspólny zjazd w miejscu istniejącego o parametrach zjazdu publicznego szerokości 5 m i o łukach 6 m. W piśmie z dnia 14 września 2017 r. organ I instancji zaznacza, że przy realizacji inwestycji będzie możliwość jego przesunięcia. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżących podniesiony na rozprawie, a dotyczący wysokości odszkodowania za grunt przejęty pod inwestycję drogową. Kwestie te podlegają rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że organy orzekając w sprawie dopuściły się naruszenia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Organy nie dopuściły się również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy zebrały materiał dowodowy niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy z zachowaniem zasad wynikających z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego i dokonały rzetelnej i właściwej jego oceny. Dlatego też skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.