II SA/Lu 114/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Jerzy Drwal asesor WSA, Protokolant stażysta Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2004 r. sprawy ze skargi B.R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] r., które nie podlegają wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku; II zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta C. decyzją z dnia [...] r. ([...]) wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126, ze zm.) nakazał B.R. rozbiórkę obudowy wejścia wraz z zadaszeniem, zrealizowanego samowolnie na podjeździe dla osoby niepełnosprawnej przy budynku istniejącym przy ul. [...] w C. W uzasadnieniu organ podniósł, iż w wyniku oględzin z dnia 11 października 2002 r. stwierdzono, że B.R. rozpoczęła budowę w początkowych dniach miesiąca lipca 2002 r., w czasie, gdy nie posiadała ona ani pozwolenia ani zgłoszenia na wykonanie robót. Zgłoszenie miało miejsce w dniu 12 lipca, w stosunku do którego Dyrektor Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego w dniu 22 lipca złożył oświadczenie o braku sprzeciwu. Roboty przy zadaszeniu, przerwane wcześniej na skutek interwencji sąsiadów, zostały w dniu 20 sierpnia 2002 r. wznowione. W dniu 11 października stwierdzono ich wykonanie bez istotnych odstępstw od projektu, załączonego do zgłoszenia. Organ powołał się na art. 30 ustawy Prawo budowlane, na gruncie którego wyprowadza uprawnienie do rozpoczęcia robót po upływie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia. Wcześniejsze ich rozpoczęcie skutkuje uznaniem ich za samowolę budowlaną, co prowadzi do zastosowania art. 48 ustawy. Od decyzji odwołała się B.R., podnosząc, iż zadaszenie jest niezbędne do pełnienia opieki nad niepełnosprawnym, poruszającym się na wózku inwalidzkim dzieckiem. Uzasadnia rozpoczęcie robót wyjazdem na turnus rehabilitacyjny oraz na fakt, iż zadaszenie zgodził się wykonać nieodpłatnie wykonawca, dysponujący wolnym czasem w tym właśnie okresie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. ([...]) utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, powołując identyczną podstawę prawną oraz wskazując na te same argumenty, na których oparł się organ pierwszej instancji. Wskazał również, iż nie są istotne argumenty, na które powołuje się odwołująca się. B.R. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Lublinie wnosząc o uchylenie decyzji organu odwoławczego, zarzuca błędną kwalifikację prawną oraz błędną interpretację przepisów prawnych oraz wskazuje na brak podstaw prawnych nakazania rozbiórki i naruszenie przepisów prawa materialnego. Podnosi, iż rzekome rozpoczęcie robót przed zgłoszeniem polegało na jedynie prowizorycznym ustawieniu na podjeździe (z powodu braku innego miejsca) elementów obudowy bez zamocowania, które mogło powstać dopiero po połączeniu z elementami zadaszenia, co zostało wykonane po 20 sierpnia 2002 r. Wskazuje także na błędne przyjęcie przez organ, że roboty zostały przerwane na skutek interwencji sąsiadów, bowiem ta ostatnia miała miejsce w dniu 28 sierpnia 2002 r. Brak podnoszenia tych zarzutów czasie oględzin tłumaczy brakiem wiedzy o prawie budowlanym oraz o skutkach sformułowań w protokole. Podnosi także, iż nie można nakazać rozbiórki całej inwestycji, wykonanej zgodnie z projektem w istocie po 20 sierpnia 2002 r., jeżeli w kwestionowanym czasie przed zgłoszeniem przez organ braku sprzeciwu miało miejsce jedynie prowizoryczne ustawienie elementów konstrukcyjnych. Wskazuje także na możliwość zastosowania art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane oraz na wykonanie zadaszenia w dobrej wierze oraz według projektu budowlanego. Organ w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie, wskazując na argumenty prawne podniesione w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i kwestionując prowizoryczny charakter konstrukcji ustawionej na początku lipca 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny prawnej sądu administracyjnego jest zgodność zaskarżonej decyzji administracyjnej z prawem. Zgodność ta oceniana jest zarówno pod kątem spełniania kryteriów zawartych w przepisach prawa materialnego jak też przepisów proceduralnych. Przedmiotem oceny prawnej sądu jest zatem także zgodność procesu decyzyjnego z przepisami proceduralnymi, określającymi jego zasadnicze etapy oraz wymogi formalne. W zakresie tej zgodności rozważeniu poddane zostać powinny dwa zagadnienia: po pierwsze, kierowanie pism jedynie do B.R., oraz po drugie, sposób ustalenia faktów. Obecny na rozprawie mąż skarżącej J.R., pełniący funkcję pełnomocnika, oświadczył, iż mieszkanie jest wspólną własnością i przedmiotowe zadaszenie małżonkowie wykonywali wspólnie. Organ winien zatem pisma, zawiadomienia oraz decyzje kierować do obojga małżonków, nawet jeśli wnioski składała jedynie B.R.. Istotniejszy jest jednak aspekt należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jego waga wypływa z faktu, iż od tego, co zostało wykonane przed zgłoszeniem i w jakim sensie można określone czynności traktować za rozpoczęcie robót, zależała kwalifikacja prawna tego stanu oraz ustalenie konsekwencji, których organ nie mógł ani miarkować ani określać w inny sposób. Wymóg należytego ustalenia i oceny stanu faktycznego sformułowany jest wyraźnie w kilku różnych przepisach kpa, w tym także w tej jego części (rozdział 2), która zawiera zasady ogólne. Ich rola interpretacyjna powinna być poddawana szczególnie starannemu rozważeniu przez organ decyzyjny, jako że przez zasady ogólne należy rozumieć podstawowe wartości, z jakimi prawodawca chciał powiązać postępowanie administracyjne. Wymóg stania przez organy administracyjne na straży praworządności oraz, zwłaszcza, podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, należy zatem rozumieć jako nakaz o charakterze zasadniczym. Dodatkowo wymóg powyższy został skonkretyzowany w rozdziale 4 Działu II kodeksu ("Dowody"), w ramach którego w art. 77 § 1 kpa sformułowany został jednoznacznie obowiązek organu, polegający na wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, natomiast w art. 80 kpa – obowiązek oceniania udowodnienia danej okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Wymogi powyższe nie zostały w sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi spełnione w pełni. Ustalenia zawarte w protokole oględzin z dnia 11 października 2002 r. wskazują wprawdzie na wykonanie w dniu 6 lipca 2002 r. "konstrukcji ścian z wypełnieniem szybami", ale stwierdzenie to opiera się na wyjaśnieniu jedynie świadka, którego wniosek był podstawą wszczęcia postępowania. Brak jakiegokolwiek odniesienia się do powyższego stwierdzenia skarżącej, która winna być zapytana na tę okoliczność. Ponadto, stwierdzenie powyższe nie wyjaśnia, czy konstrukcja ta była rozpoczęciem inwestycji czy też w istocie, jak to podnosi skarżąca, była jedynie konstrukcją składowaną, która następnie (po 20 sierpnia) została połączona zadaszeniem i przytwierdzona do ściany i podjazdu, bez czego nie mogła być traktowana jako całość. Sformułowanie znajdujące się w protokole nie spełnia zatem ani wymogu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego ani też – wyczerpującego rozpatrzenia oraz uwzględniania całokształtu. Należy zgodzić się z organem, iż pozostałe argumenty podnoszone w skardze, w tym także argument słusznościowy, związany z sytuacją materialną inwestora oraz sytuacją zdrowotną wymagającego opieki niepełnosprawnego dziecka nie może być brany pod uwagę. Nie może tym samym być bezpośrednim i samodzielnym argumentem przesądzającym o określonym rezultacie oceny prawnej sądu. Powyższy pogląd nie może jednak wywołać stwierdzenia poprawności całego procesu decyzyjnego w kontekście ustalania i oceniania (kwalifikacji) stanu faktycznego. Zwłaszcza, że określona kwalifikacja stanu faktycznego powodować może na gruncie przepisów ustawy jedynie bardzo restrykcyjną sankcję w postaci nakazania rozbiórki. Organ, w związku z przyjęciem powyższego, uproszczonego sposobu ustalania stanu faktycznego, nie wziął także pod uwagę faktu, iż art. 48 ustawy Prawo budowlane wskazuje na obowiązek (w kontekście sprawy wywołanej niniejszą skargą) dokonania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Interpretacja powyższego przepisu powinna zostać powiązana z ustaleniami faktów w kontekście możliwości (lub jej braku) wyodrębnienia z całości działań tej ich części, co do której w skardze występuje określenie "ustawienie elementów bez zamocowania", ustalenia które czynności z całą pewnością wykonane zostały przed wznowieniem robót (20 sierpnia 2002 r.), a które roboty miały miejsce po 20 sierpnia 2002 r. oraz w kontekście, w powiązaniu z powyższym, rozważenia, czy takie ustalenie faktów upoważnia do traktowania całego obiektu, wybudowanego zgodnie z zakresem prac określonych w zgłoszeniu, jako wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia oraz nakazania jego rozbiórki w całości. Biorąc pod uwagę powyższe składniki oceny prawnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł stwierdzić zgodności zaskarżonej decyzji z wskazanymi wyżej przepisami prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, przy podejmowaniu której miało miejsce zakwestionowane ustalenie stanu faktycznego. W konsekwencji rozstrzygnięcia sądu organ administracyjny powinien ponownie przeprowadzić postępowanie dowodowe i ustalić stan faktyczny w sposób, który wypełniałby braki dostrzeżone przez sąd i pozwolił na określone zastosowanie odpowiednich przepisów ustawy Prawo budowlane.. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.