II SA/Lu 114/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] G. F. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 292, 80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) należnego podatku od towarów i usług. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 9 grudnia 2009 r., po rozpoznaniu odwołania G. W., reprezentowanego przez pełnomocnika M. S., od decyzji z dnia 12 października 2009 r., nr [...], wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta P., odmawiającej przyznania G. W. zasiłku celowego na pokrycie zadłużenia w opłatach mieszkaniowych (czynszu, telefonu) i pożyczki zaciągniętej na opłacenie faktur w miesiącu wrześniu 2009 r., utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż powołaną wyżej decyzją organ pierwszej instancji odmówił przyznania G. W. zasiłku celowego, wskazując, że cel, na który miało być przyznane to świadczenie, nie stanowi niezbędnej potrzeby życiowej, o jakiej mowa w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Odmowę przyznania zasiłku celowego uzasadniają również ograniczone możliwości finansowe MOPS w P., a także nieudzielenie informacji o dochodach wspólnie zamieszkującej M. S. oraz fakt przyznania stronie innych świadczeń w tym samym okresie. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Kolegium podkreśliło, iż stronie udzielono już pomocy w postaci zasiłków celowych na zakup żywności oraz na zakup środków higienicznych i czystości. Wysokość tej pomocy, biorąc pod uwagę niewielkie środki, jakimi dysponuje organ pierwszej instancji oraz wydatki, jakie ponosi na wszystkich potrzebujących, jest znaczna. Również fakt prowadzenia wspólnego gospodarstwa z pełnomocnikiem – M. S. i brak współpracy z organem pierwszej instancji w celu ustalenia rzeczywistego dochodu wspólnie zamieszkujących osób, korzystających wspólnie z energii elektrycznej, gazu, wody i telefonu dawał podstawę do odmowy przyznania świadczeń. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł G. W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1-3, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, poprzez błędne ustalenie jego sytuacji życiowej i nieprzyznanie wnioskowanej pomocy, a także żądanie udokumentowania dochodów od osoby obcej, nieprowadzącej wspólnego gospodarstwa domowego ze skarżącym. Skarżący podniósł, iż w trakcie postępowania odwoławczego wnosił do Kolegium o wstrzymanie wydania rozstrzygnięcia do czasu złożenia przez niego pisma stanowiącego uzasadnienie wniesionego odwołania wraz z załącznikami, czego organ nie uwzględnił, wydając zaskarżoną decyzję przed uzupełnieniem przez niego odwołania. Podkreślił, iż choć M. S. sprawuje nad nim całodobową opiekę, to nie prowadzi ona wraz z nim wspólnego gospodarstwa domowego. Osoba ta nie ubiegała się o przyznanie pomocy, nie jest członkiem rodziny skarżącego, a więc brak było jakichkolwiek podstaw prawnych do zobowiązywania jej do ujawniania i udokumentowania swoich dochodów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skarżący domagał się przyznania zasiłku celowego, zatem w rozpoznawanej sprawie będą mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362; w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". W myśl art. 2 ust. 1 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 1-4). W świetle art. 39 ust. 1 i 2 ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Świadczenie to może być przyznane w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie zasiłku celowego, w przeciwieństwie do przyznania zasiłku stałego czy zasiłku okresowego, o jakich mowa w art. 37 i 38 ustawy, oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Organ administracji ma w tej sytuacji zapewniony pewien zakres swobody, co do oceny, czy wnioskodawcy spełniającemu kryterium dochodowe należy zasiłek celowy przyznać oraz – w przypadku uznania zasadności udzielenia tej formy pomocy – w jakiej wysokości to świadczenie ustalić. Ocena takiej decyzji dokonana przez sąd administracyjny sprowadza się do ustalenia, czy w toku wydawania decyzji organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Organy administracji obu instancji orzekające w sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, odmawiając przyznania skarżącemu zasiłku celowego. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia 26 sierpnia 2005 r. skarżący uznany został za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności w okresie od kwietnia 2001 r. na stałe (k. 34 akt adm. I inst.). Od lat objęty jest on stałą pomocą ze strony organów pomocy społecznej, ma bowiem przyznany zasiłek pielęgnacyjny wraz z zasiłkiem stałym w łącznej wysokości 477 zł miesięcznie. Postępowanie administracyjnego w tej sprawie zostało wszczęte na podstawie wniosku skarżącego z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego m.in. przyznania pomocy finansowej na pokrycie zadłużenia w opłatach mieszkaniowych (czynsz, telefon) oraz pożyczki zaciągniętej na "opłacenie faktur" w miesiącu wrześniu 2009 r. Prawidłowe jest stanowisko organów administracji, iż wskazany w powyższym wniosku cel, uzasadniający – zdaniem skarżącego – udzielenie mu pomocy, nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby bytowej, na zaspokojenie której może być przyznany zasiłek celowy. W orzecznictwie i w nauce prawa ugruntowany jest pogląd, iż konieczność pokrycia zaległości w opłatach za mieszkanie nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby bytowej, podobnie należy potraktować konieczność spłacenia długu (por. wyroki NSA: z dnia 18 lutego 1998 r., I SA 1174/97, LEX nr 45813, z dnia 12 grudnia 1996 r., I SA 1138/96, Pr. Pracy 1998, nr 2, s. 41, z dnia 15 października 1996 r., SA/Ka 2772/95, Pr. Pracy 1997, nr 5, s. 45; I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Wydawnictwo ABC, Warszawa 2007, s. 163). Sąd podziela również stanowisko organów orzekających w sprawie, iż odmowę przyznania skarżącemu zasiłku celowego uzasadniają ponadto ograniczone możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. Organy wyjaśniły, że uwzględniając wniosek skarżącego z dnia 16 września 2009 r. w pozostałej części udzielono mu pomocy w formie zasiłków celowych w łącznej kwocie 770 zł na: zakup żywności (w kwocie 80 zł miesięcznie w okresie od września do grudnia 2009 r.), na częściowe pokrycie kosztów zużycia energii elektrycznej (w kwocie 300 zł) oraz na zakup środków higienicznych i czystości (w kwocie 150 zł). Wysokość tej pomocy, jak trafnie zauważyły organy, znacznie przewyższa średnią wysokość pomocy udzielanej w tej formie przez MOPS w P., która w pierwszym półroczu 2009 r. wynosiła 135 zł. Okoliczność tę należało wziąć pod uwagę w niniejszej sprawie, zwłaszcza że w okresie od stycznia do września 2009 r. organ pomocy społecznej wykorzystał już 88% środków finansowych przewidzianych na udzielenie pomocy w 2009 r. Należy również zauważyć, czego nie podniosły organy administracji, że podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia winien stanowić także fakt, iż skarżący nie wykorzystał wszystkich własnych uprawnień i możliwości w celu uzyskania środków finansowych na opłacenie kosztów mieszkania, do czego był zobowiązany w świetle powołanych art. 2 ust. 1 ustawy. Z akt sprawy nie wynika w żaden sposób, by skarżący lub wspólnie zamieszkująca z nim osoba starali się o przyznanie pomocy w formie dodatku mieszkaniowego, o jakim mowa w przepisach ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). W myśl zaś art. 2 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje m.in. najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, po spełnieniu innych warunków przewidzianych w przepisach omawianej ustawy. W ocenie Sądu, zasadnie także organ pierwszej instancji zobowiązał M. S. do złożenia oświadczenia o jej dochodach i stanie majątkowym, a wobec niezłożenia przez nią tego oświadczenia, odmówił przyznania skarżącemu zasiłku celowego. W myśl art. 107 ust. 5 ustawy pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Przepisy ustawy uznają za rodzinę osoby spokrewnione lub niespokrewnione, które pozostają w faktycznym związku, wspólnie zamieszkują i gospodarują (art. 6 pkt 14). Wbrew twierdzeniom skarżącego, ocena organów, iż prowadzi on wspólne gospodarstwo domowe z M. S. nie nosi znamion dowolności. Faktyczny związek, o którym mowa w powołanym art. 6 pkt 14 ustawy, to nie tylko konkubinat, ale także codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych i żywnościowych. Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, albowiem skarżący wraz z osobą opiekującą się nim całą dobę i wspólnie zamieszkującą w wynajętym lokalu mieszkalnym jednopokojowym, pozostają w istocie w związku faktycznym. Jednocześnie osoby te wspólnie gospodarują, bowiem z uwagi na niepełnosprawność skarżącego (niezdolnego do samodzielnej egzystencji) "opieka" M. S. sprowadza się do zaspokajania podstawowych potrzeb skarżącego w bardzo szerokim zakresie. Okoliczności te potwierdza sam skarżący, który podnosi, iż "M. S. pełni obowiązki związane z opieką i pielęgnacją, dbałością o moje zdrowie i życie", a także "stara się dbać o dobrze zbilansowaną dietę, leczenie, sprzęt medyczno-diagnostyczno-rehabilitacyjny oraz protetyczny, zwiększający moją samodzielność i ułatwiający integrację społeczną" (k. 63,64 akt adm. II inst.). Skoro skarżący stale zamieszkuje razem z M. S. w wynajętym lokalu mieszkalnym jednopokojowym, to nie można przyjąć, iż koszty utrzymania mieszkania i korzystania z telefonu obciążają w całości wyłącznie skarżącego. Potwierdza to również materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Z wywiadu środowiskowego z dnia 30 lipca 2009 r. wynika bowiem, że "P. G. jest finansowo uzależniony od P. M.", gdyż ponosi ona "opłaty z tytułu użytkowania mieszkania oraz koszty leczenia" skarżącego (s. 14 cz. I wywiadu – k. 23 akt adm. I inst.). Z aktualizacji tego wywiadu z dnia 17 września 2009 r. wynika zaś, że skarżący "zamieszkuje wspólnie z P. M. S. w wynajmowanym przez nią 1-pokojowym mieszkaniu", w związku z czym M. S. obciążają "zobowiązania czynszowe, podjęte w umowie najmu" (s. 3 cz. IV wywiadu – k. 8 akt adm. I inst.). M. S. ponosiła zatem i być może nadal ponosi (przynajmniej w części) koszty utrzymania wspólnego mieszkania ze skarżącym. W świetle powyższych ustaleń uzasadnione jest więc stanowisko organów, które uznały tę osobę za członka rodziny skarżącego (w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy), co pozwalało na zobowiązanie jej do złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym na podstawie powołanego art. 107 ust. 5 ustawy. Nie ulega również wątpliwości, że M. S., określająca się jako "opiekun i asystent osoby niepełnosprawnej", nie jest opiekunem prawnym G. W. ani też nie sprawuje nad nim opieki zleconej przez organy pomocy społecznej, zakład opieki zdrowotnej czy jakąkolwiek inną instytucję świadczącą pomoc opiekuńczą osobom niepełnosprawnym. Z akt sprawy wynika, iż nie tylko na stałe zamieszkuje ona ze skarżącym, ale także sprawuje ona nad nim opiekę przez całą dobę. W ocenie Sądu, może to oznaczać, że posiada ona znaczne zasoby materialne, z których być może w części korzysta również skarżący. Niezasadne są również zarzuty strony, iż zaskarżona decyzja narusza prawo, gdyż została wydana przed doręczeniem organowi odwoławczemu uzasadnienia złożonego wcześniej odwołania. Przede wszystkim, jak wynika z art. 128 k.p.a., "odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji". W świetle tego przepisu skarżący nie miał zatem prawnego obowiązku sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia złożonego przez siebie odwołania. O ile zatem chciał on złożyć pismo zawierające szczegółowe uzasadnienie odwołania, to w jego interesie leżało, by uczynić to niezwłocznie. Natomiast organowi odwoławczemu nie można czynić zarzutu, iż rozpoznał sprawę pospiesznie, nie dając skarżącemu możliwości uzupełnienia odwołania. W myśl bowiem art. 35 § 3 k.p.a. Kolegium miało obowiązek rozpoznać odwołanie skarżącego od decyzji organu pierwszej w terminie miesiąca od jego otrzymania. Odwołanie to wpłynęło do Kolegium w dniu 10 listopada 2009 r., a zatem zaskarżona decyzja prawidłowo została wydana 9 grudnia 2009 r., przed upływem terminu określonego w powołanym przepisie. Pismo zawierające uzasadnienie wniesionego odwołania skarżący złożył zaś dopiero w dniu 18 grudnia 2009 r., to jest w dniu, w którym doręczono mu zaskarżoną decyzję (k. 17b, 66 akt adm. II inst.). Zauważyć natomiast należy, iż ze wskazanego wyżej pisma wynika, że łączna kwota miesięcznego podstawowego kosztu utrzymania skarżącego wynosi co najmniej od 2805,77 do 3000 zł. Porównanie tej kwoty z wysokością dochodów zadeklarowanych przez skarżącego potwierdza, jak to wskazano wyżej, iż koszty utrzymania skarżącego ponosi w znacznej części M. S. albo wskazuje, że skarżący posiada inne jeszcze, nie wyjawione organom administracji źródła dochodu. Nie sposób bowiem wytłumaczyć tego, w jaki sposób skarżący, posiadający stały dochód w wysokości 477 zł miesięcznie, powiększony nawet o wskazane w powołanym wyżej piśmie zasiłki celowe, które w okresie od stycznia do listopada 2009 r. wyniosły łącznie 2.371,38 zł (k. 60-61 akt adm. II inst.), był w stanie ponosić samodzielnie tak znaczne comiesięczne koszty utrzymania bez dodatkowych źródeł dochodu. Poza wskazanym wyżej dochodem skarżący nie wykazywał, czy posiada on rentę lub odszkodowanie od sprawców pobicia, w wyniku którego stał się osobą niepełnosprawną. Nie wyjaśnił także, czy otrzymuje świadczenia alimentacyjne od członków własnej rodziny. Znajdujące się w aktach sprawy postanowienie Sądu Okręgowego w L. z dnia 4 lipca 2003 r., III Cz 123/03, nie jest bowiem rozstrzygnięciem kończącym sprawę z powództwa skarżącego przeciwko jego matce o alimenty (k.33 akt adm. I inst.). Nie wiadomo również, czy skarżący nie egzekwował obowiązku alimentacyjnego od innych członków rodziny. Oznacza to, iż uniemożliwiał on organom pomocy społecznej ustalenie swojej rzeczywistej sytuacji materialnej. Jakkolwiek okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy, zakończonej decyzją odmawiającą przyznania wnioskowanej pomocy, to nie można wykluczyć, że zostanie ona wzięta pod rozwagę z urzędu przez organy administracji w innym postępowaniu dotyczącym świadczeń z pomocy społecznej udzielonych skarżącemu. Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z art. 109 ustawy osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej są obowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.