II SA/Lu 1144/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna oddala skargę. We wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. J. J. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaniem opieki nad matką W. J., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] odmówiono przyznania J. J. zasiłku dla opiekuna na okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 14 maja 2014 r. oraz od dnia 15 maja 2014 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zasiłek dla opiekuna przysługuje osobom, których decyzja o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa z upływem 30 czerwca 2013 r., a które spełniały i spełniają warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. W przypadku, gdy o przedmiotowy zasiłek ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników lub domownicy, prawo do świadczenia przysługuje rolnikom pod warunkiem zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego, a w przypadku małżonków rolników lub domowników, zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego lub wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym. Fakt ten podlega ustaleniu na podstawie oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej. W niniejszej sprawie – jak stwierdził organ I instancji – przeprowadzone postępowanie wykazało, że wnioskodawca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. Z dołączonego do wniosku oświadczenia wynika jednak, że strona nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, co uniemożliwia przyznanie jej prawa do zasiłku dla opiekuna. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji złożonego przez J. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją ostateczną z dnia [...] października 2014 r., nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy przyznał, że wnioskodawca należy do osób, których prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wygasło z mocy prawa z dniem 1 lipca 2011 r., albowiem na mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2011 r., nr [...] miał on przyznane takie świadczenie od dnia 1 września 2011 r. – bezterminowo. Niemniej jednak Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w decyzji pierwszoinstancyjnej, iż w świetle regulacji wynikających z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, w przypadku rolników, małżonków rolników lub domowników przesłanką niezbędna do przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna jest zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego. W przypadku, gdy warunek ten nie został spełniony (co w niniejszej sprawie wynika z oświadczeń wnioskodawcy z dnia [...] lipca 2014 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2014 r.), brak jest natomiast podstaw do ustalenia prawa do przedmiotowego świadczenia. Organ II instancji nadto zauważył, że również w stanie prawnym obowiązującym na dzień 31 grudnia 2012 r., w opisanych wyżej okolicznościach stronie nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (w treści decyzji omyłkowo wskazano w tym miejscu na "zasiłek pielęgnacyjny"). W związku bowiem z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą w dniu 11 grudnia 2012 r. (sygn. akt I OPS 5/12), w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję ostateczną J. J. zarzucił jej niezgodność z prawem, a w szczególności z: - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; - wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13; - ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; - uchwałą NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, o której mowa w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji; - prawomocną decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta P.; - informacją z dnia [...] maja 2014 r. przysłaną przez Ośrodek Pomocy Społecznej w P.; - Komunikatem Ministerstwa Pracy i P. S. dotyczącym prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rolników. W ocenie skarżącego niezgodne z prawem jest także żądanie podpisania oświadczenia mówiącego, od kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki oraz oświadczenia o zaprzestaniu wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, prowadząc gospodarstwo rolne spełniał warunki do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, wynikające z ustawy o świadczeniach rodzinnych, w stanie prawnym obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Świadczenie to zostało mu bowiem przyznane decyzją organu I instancji z dnia [...] października 2011 r. i było mu wypłacane do dnia 30 czerwca 2013 r. Od czasu wydania tej decyzji nie zaszły natomiast żadne zmiany. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W dniu [...] stycznia 2015 r. pełnomocnik skarżącego złożył pismo procesowe zatytułowane jako "Wyjaśnienie", w którym odniósł się do treści odpowiedzi na skargę stwierdzając końcowo, że skarżący "spełniał i nadal spełnia wszelkie warunki określone według stanu prawnego obowiązującego w dniu 31 grudnia 2012 r.", w związku z czym przysługuje mu prawo do zasiłku dla opiekuna. Z kolei w dniu [...] kwietnia 2015 r. do Sądu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego oznaczone jako: "Zgłoszenie zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego przez J. J.". W piśmie tym wskazano, że aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. J. J. przekazał grunty orne będące jego własnością następcy, którym jest jego brat S. J.. Do pisma załączono kopię wspomnianego aktu notarialnego umowy darowizny z dnia [...] kwietnia 2015 r., jednak oznaczonego innym numerem niż wskazano w ww. piśmie, tj. Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2012r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. z obowiązującymi w dacie wydania określonego aktu administracyjnego (bądź dokonania czynności z zakresu administracji publicznej) przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Oceniając w tym aspekcie zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do wniosku, że jest ona zgodna z prawem. Skarga podlega zatem oddaleniu jako bezzasadna. Zaskarżonym rozstrzygnięciem utrzymano w mocy decyzję o odmowie przyznania skarżącemu J. J. zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaną przez niego opieką nad matką W. J.. W konsekwencji istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek warunkujących ustalenie prawa do tego świadczenia. W tym kontekście na wstępie wskazać należy, że w dniu 15 maja 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567 ze zm., dalej jako "ustawa"), która określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wpłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalenie powołanej ustawy było konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt K 27/13), stwierdzającego że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Trybunał wskazał, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r. narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi. W ocenie Trybunału przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją wymagało bezzwłocznej interwencji ustawodawcy, który powinien wprowadzić stosowne korekty w systemie prawnym. W tym celu wprowadzony został zasiłek dla opiekuna, który – w myśl art. 2 ust. 1 ustawy – przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Art. 2 ust. 2 ustawy, w pkt 1 i 2, określa przesłanki przyznania zasiłku dla opiekuna, które są tożsame z przesłankami przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, lecz z rozróżnieniem okresów przysługiwania tego zasiłku. Z przepisu tego wynika, że za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego wejście w życie ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje, jeżeli osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., natomiast za okres od dnia wejścia w życie ustawy – jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Podkreślić należy, że w odniesieniu do rolników ustawodawca określił dodatkowe warunki przyznania zasiłku dla opiekuna. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy w przypadku, gdy o zasiłek dla opiekuna ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników lub domownicy, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1403, 1623 i 1650). świadczenie to przysługuje odpowiednio: 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego; 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym. Z art. 3 ust. 2 ustawy wynika natomiast, że zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. W myśl art. 6 pkt 1 powołanej wyżej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, pod pojęciem rolnika należy rozumieć pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osobę, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1381 ze zm.), za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów, sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej Jak wynika z akt niniejszej sprawy, skarżący J. J. na mocy wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta P. decyzji z dnia [...] października 2011 r., nr [...] miał przyznane świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaną przez niego opieką nad matką W. J. od dnia 1 września 2011 r. – bezterminowo. Decyzja ta, pozostając do dnia 1 lipca 2013 r. w obrocie prawnym, wygasła zatem z tym dniem z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Skarżący jest więc osobą, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy. Analiza akt sprawy nie pozostawia jednak również wątpliwości, że J. J., w toku postępowania w przedmiocie przyznania mu zasiłku dla opiekuna w miejsce utraconego świadczenia pielęgnacyjnego – pomimo, że bezspornie pozostawał wówczas rolnikiem w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, podlegając przy tym ubezpieczeniu społecznemu rolników od dnia 1 stycznia 1991 r. (zaświadczenie KRUS z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], k. 6 akt adm.) – nie złożył oświadczenia o treści wskazanej w art. 3 ust. 2 ustawy. Przeciwnie, w oświadczeniach złożonych wraz z wnioskiem w dniu [...] sierpnia 2014 r. (załączniki nr 2 i 4) jednoznacznie wskazał, że posiada i prowadzi gospodarstwo rolne, które jest jego własnością oraz, że wykonuje prace w tym gospodarstwie, która jest jedynym źródłem jego dochodów. Z tych względów – jak wyjaśnił – nie może podpisać oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolnej. Podkreślić należy, że stanowiska tego skarżący nie zmienił w toku całego postępowania administracyjnego. W tej sytuacji organy obu instancji zasadnie uznały, że J. J. na dzień rozpatrywania jego wniosku nie spełnił przesłanki zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego, wymienionej w powołanym wyżej art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, co pozbawiało go prawa do wnioskowanego zasiłku dla opiekuna bez względu na fakt sprawowania rzeczywistej opieki nad matką. Okoliczność prowadzenia przez skarżącego gospodarstwa rolnego – jak słusznie zauważyło Kolegium – uzasadnia dodatkowo przekonanie, że skarżący, pomimo przyznania mu bezterminowo decyzją z dnia [...] października 2011 r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w istocie nie spełniał jednak warunków do pobierania tego świadczenia, określonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Wyjaśnić bowiem należy, że powyższa decyzja zapadła w czasie, gdy w orzecznictwie sądowym istniał spór na gruncie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie oceny, czy rolnik prowadzący gospodarstwo rolne może być beneficjentem świadczenia pielęgnacyjnego. Rozstrzygnięcie ww. decyzji odpowiadało wyrażanemu wówczas w niektórych wyrokach sądowych stanowisku, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego nie stanowi przeszkody w pobieraniu powyższego świadczenia. Przytoczona linia orzecznicza nie znalazła jednak ostatecznie aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w podjętej w składzie siedmiu sędziów uchwale z dnia 11 grudnia 2012 r. (sygn. akt I OPS 5/12, publ. ONSA i WSA z 2013 r., Nr [...], poz. 40) przesądził, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uwzględniając treść powołanej uchwały należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że wobec faktu, iż skarżący nie zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego (a tym samym nie zachował wymogu określonego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy), nie sposób również uznać, że ubiegając się o zasiłek dla opiekuna spełnił warunki wynikające z art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, tj. warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Końcowo wyjaśnić należy, że bez wpływu na orzeczenie Sądu w niniejszej sprawie pozostaje fakt, iż skarżący już w toku postępowania sądowego, na mocy aktu notarialnego umowy darowizny z dnia [...] kwietnia 2015 r. (Rep. A Nr [...]), przekazał swemu bratu S. J. posiadane grunty rolne, zaprzestając tym samym prowadzenia gospodarstwa rolnego. Zmiana okoliczności faktycznych i prawnych w tym zakresie – skoro nastąpiła już po wydaniu zaskarżonej decyzji – pozostaje bez znaczenia dla oceny jej legalności. Skarżącemu w zaistniałej sytuacji pozostaje zaś uprawnienie do złożenia ponownego wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad matką, do którego – wobec zawartej umowy darowizny – będzie on mógł załączyć stosowne oświadczenie o treści przewidzianej w art. 3 ust. 2 ustawy. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.