II SA/Lu 1146/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2018 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. na podstawie art. 27 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i ust. 2, art. 7 ust. 3, art. 2 pkt 14, pkt 19 lit. c/, pkt 20 lit. c/, art. 4 ust. 2 ust. 3, art. 5 ust. 3, i art. 18 ust. 6 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195 ze zm., dalej: "ustawy"), zmieniono decyzję tego organu z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] przyznającą P. G. świadczenie wychowawcze na dziecko N. G. na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. w wysokości [...] zł miesięcznie w ten sposób, że przyznano ten zasiłek na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 kwietnia 2016 r. oraz od 1 stycznia 2017 r. do 30 września 2017 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podstawą przyznania P. G. świadczeń objętych decyzją z dnia [...] maja 2016 r. była okoliczność, że miesięczny dochód rodziny wnioskodawcy w roku kalendarzowym 2014 r. nie przekroczył kryterium dochodowego, które dla osoby w rodzinie wynosiło [...] zł. Organ podniósł, że w dniu [...] marca 2017 r. strona załączyła do akt sprawy dokumenty potwierdzające zatrudnienie od dnia [...] marca 2016 r. do dnia [...] grudnia 2016 r. przez Agencję Pielęgnacyjno - Opiekuńczą "[...]", a w dniu [...] kwietnia 2017 do organu wpłynęło zaświadczenie pracodawcy potwierdzające wysokość dochodu osiągniętego przez wnioskodawcę za miesiąc kwiecień 2016 r. w wysokości [...] zł netto. Organ przytoczył treść art. 7 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Wskazał następnie, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Organ podkreślił, że w związku z tym, że zmianie uległa sytuacja dochodowa rodziny wnioskodawcy, dokonał ponownej weryfikacji jej dochodu i ustalił, że dochód trzyosobowej wówczas rodziny w 2014 r., po uwzględnieniu dochodu spowodowanego uzyskaniem zatrudnienia przez P. G., wyniósł [...] zł w przeliczeniu na osobę i nie kwalifikuje strony do pobierania świadczeń w okresie od 1 maja 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. Organ wyjaśnił, że dochód na członka rodziny wnioskodawcy został wyliczony następująco: dochód za rok 2014 z tytułu pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na dzieci: N. G. i B. G. w łącznej w wysokości [...] zł : 12 miesięcy = [...] zł + dochód osiągnięty przez P. G. za miesiąc następujący po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, tj. kwiecień 2016 r. w wysokości [...] zł = [...] : 3 = [...] zł w przeliczeniu na osobę. Następnie, w związku z tym, że zmianie uległa sytuacja rodzinna wnioskodawcy, organ dokonał ponownej weryfikacji dochodu jego rodziny i ustalił, że dochód ten, po wyłączeniu ze składu rodziny od listopada 2016 r. syna B. G., wynosi [...] zł ([...] : 12 miesięcy = [...] zł + [...] zł = [...] zł : 2 osoby) i nie uprawnia strony do pobierania świadczenia wychowawczego w okresie od 1 maja 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. na dziecko N. G.. Organ wskazał, że kwota ta przekracza kryterium dochodowe, które dla osoby w rodzinie wynosi [...] zł (art. 5 ust. 3 ustawy). Odwołanie od tej decyzji wniósł P. G.. Decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podtrzymując w całości zarówno ustalenia faktyczne tego organu, jak i dokonaną przez ten organ ocenę prawną sprawy. Skargę na decyzję organu drugiej instancji wniósł P. G., zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez uchylenie decyzji w części przyznającej prawo do otrzymywania świadczenia wychowawczego na N. G. na okres od dnia 1 maja 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r; 2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (w dacie wydania decyzji: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. W związku z powyższym skarżący wniósł o zmianę tej decyzji poprzez przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na jego córkę N. G. w wyżej wskazanym okresie, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji w zaskarżonym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący podniósł, że wykonywanie pracy na podstawie umowy zlecenia z agencją [...] rozpoczął dopiero w miesiącu kwietniu 2016 r., a dochód za miesiąc kwiecień - przyjęty przez organy obu instancji do weryfikacji dochodu jego rodziny - w rzeczywistości stanowił dochód za pierwszy, nie zaś za drugi miesiąc pracy. Tym samym, to nie ten dochód winien być wliczany do dochodu jego rodziny, a dochód za miesiąc maj 2016 r. Ponadto, zdaniem skarżącego, dla uwzględnienia dochodu uzyskanego niezbędne jest potwierdzenie, że dochód ten uzyskiwany jest w dacie przyznawania świadczenia i to w tej samej wysokości, jak w miesiącu, o którym mowa w art. 7 ust. 3 ustawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W rozpoznawanej sprawie spór koncentruje się wokół oceny zasadności pozbawienia skarżącego świadczenia wychowawczego na dziecko w okresie od 1 maja 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. Materialnoprawną podstawę tego rozstrzygnięcia stanowi art. 27 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Z kolei, w myśl art. 7 ust. 3 ustawy, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Stosownie do treści art. 48 ust. 1 ustawy, pierwszy okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 kwietnia 2016 r. i kończy się dnia 30 września 2017 r. 2. W myśl ust. 2 tego przepisu, w przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres, o którym mowa w ust. 1, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Zgodnie z art. 2 pkt 4 i 2 ustawy, dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny, a dochód członka rodziny to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3a ustawy. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że miesięczny dochód rodziny skarżącego w roku 2014 nie przekroczył kryterium dochodowego, które wynosi [...] zł na osobę w rodzinie (art. 5 ust. 3 ustawy). Nie budzi też wątpliwości okoliczność, że skarżący był zatrudniony od dnia 30 marca 2016 r. do dnia [...] grudnia 2016 r. przez Agencję Pielęgnacyjno - Opiekuńczą "[...]" na podstawie umowy zlecenia na stanowisku opiekuna domowego. Z tytułu tego zatrudnienia w kwietniu 2016 r. osiągnął dochód w wysokości [...] zł netto. Uzyskanie tego dochodu, zdaniem organów obu instancji, spowodowało utratę przez skarżącego prawa do świadczenia wychowawczego w okresie od 1 maja 2016r. do 31 grudnia 2016r. Uznały bowiem, że zmianie uległa sytuacja dochodowa rodziny skarżącego i działając na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy, do dochodu za rok 2014 dodały dochód osiągnięty przez P. G. w Agencji Pielęgnacyjno - Opiekuńczej "[...]" za kwiecień 2016 r. w wysokości [...] zł. Po zsumowaniu tych dochodów organy przyjęły dochód na osobę w rodzinie skarżącego w kwocie [...]zł, co przekracza kryterium dochodowe, które dla rodziny w dacie orzekania przez organ drugiej instancji wynosiło [...] zł (800 zł x 2). Analiza materiału dowodowego sprawy, na podstawie której organ pierwszej instancji dokonał powyższych ustaleń, nasuwa wątpliwości, które nie zostały usunięte przez organ drugiej instancji, a które skutkują uznaniem, że zaliczenie do dochodu rodziny kwoty [...]zł było co najmniej przedwczesne. Organy przyjęły, że miesiącem, w którym skarżący rozpoczął pracę dla agencji "[...]", był marzec 2016 r. W istocie, w aktach sprawy zamieszczone jest zaświadczenie pracodawcy, z którego wynika, że skarżący rozpoczął pracę w dniu 30 marca 2016 r., a wynagrodzenie za pracę za marzec 2016 r. wyniosło [...] zł. Tymczasem, z treści umowy zlecenia zawartej pomiędzy skarżącym a agencją wynika, że "wynagrodzenie będzie wypłacane za każdy faktycznie przepracowany dzień u niemieckiego podopiecznego, przy czym za pierwszy dzień pracy uznaje się następny dzień po odjeździe poprzedniej opiekunki lub następny dzień po przybyciu na miejsce pracy bez aktualnej opiekunki" (§ 4 pkt 6 umowy - k. 54 akt adm.). W umowie przewidziano również zwrot kosztów podróży pracownika do miejsca i z miejsca pracy do wysokości [...] EURO, który pokrywa pracodawca (§ 4 pkt 7 umowy – k. 54 akt adm.). W oświadczeniu zamieszczonym w aktach sprawy skarżący wskazał, że pracę dla agencji rozpoczął nie w marcu 2016 r., ale w dniu 1 kwietnia 2016 r., zaś dni 30 i 31 marca 2016 r. były dniami przeznaczonymi na dojazd do [...] (k. 70 akt adm.). Ustalenie, czy skarżący rozpoczął pracę w marcu, czy w kwietniu 2016 r. ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż w art. 7 ust. 3 ustawy jest mowa o "dochodzie członka rodziny, powiększonym o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu". Organy nie poczyniły wystarczających starań w celu wyjaśnienia tego aspektu sprawy, arbitralnie przyjmując rozwiązanie niekorzystne dla skarżącego, tj. do dochodu za 2014 r. doliczyły mu dochód z miesiąca kwietnia 2016 r. Organ drugiej instancji nie odniósł się do wskazanej wyżej rozbieżności co do daty rozpoczęcia przez skarżącego pracy, mimo że skarżący powoływał się na tę okoliczność w treści odwołania. W ocenie Sądu, Kolegium uchyliło się od wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, naruszając nie tylko art. 27 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 3 ustawy, lecz również art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., w konsekwencji czego doszło również do naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a., który zawiera wymogi prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji. Zgodnie z dyspozycją ostatniego z powołanych przepisów, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Szczególnie wnikliwie i przekonująco powinny być uzasadnione decyzje, które nie uwzględniają żądań wnioskodawcy. Z uzasadnienia takiej decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie powinno realizować wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Inaczej rzecz ujmując, adresat decyzji musi być przekonany, że organ, rozstrzygając sprawę, rozważył wszystkie okoliczności sprawy, a zapadła wobec niego decyzja w ustalonych przesłankach faktycznych i prawnych nie mogła być inna. Tymczasem uzasadnienie decyzji wydanej przez organ drugiej instancji w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie jedynie do przytoczenia przepisów prawa i potwierdzenia ustaleń organu pierwszej instancji, bez jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, co stoi w sprzeczności z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala sądowi na kontrolę zgodności z prawem tego rozstrzygnięcia. Oczywistym jest bowiem, że treść uzasadnienia decyzji kolegium nie ujawniania w sposób należyty założeń, przesłanek i drogi rozumowania prowadzącego do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że kolegium uchybiło również jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasadzie dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zaskarżona decyzja została wydana również z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż nie było w tej sytuacji podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). Ocenę prawną sprawy dokonaną przez Sąd organ odwoławczy uwzględni przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W związku z powyższym Sąd orzekł, jak w sentencji.