II SA/Lu 1147/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2018 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 24 maja 2017 r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. na podstawie art. 23 ust. 1, ust. 1a, ust. 6 i ust. 7, art. 2 pkt. 7 lit. a/ i art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2017 r. poz. 489 ze zm., dalej: "ustawy"), uznano za nienależnie pobrane przez P. G. świadczenia z funduszu alimentacyjnego, przyznane decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] dla osoby uprawnionej N. G. za okres od 1 maja 2016 r. do 30 września 2016 r. w wysokości [...] zł i zażądano zwrotu tej kwoty wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego do dnia spłaty, które na dzień wydania decyzji wynosiły [...] zł. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], organ przyznał świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla osoby uprawnionej N. G., reprezentowanej przez P. G. na okres od 1 października 2015 r. do 30 września 2016 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. W dniu [...] marca 2017 r. P. G. poinformował organ, że w okresie od 30 marca 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. pozostawał w zatrudnieniu, co potwierdza załączona do akt sprawy umowa o pracę z dnia [...] marca 2016 r. zawarta pomiędzy nim a Agencją Pielęgnacyjno-Opiekuńczą "[...]", oświadczenie strony z dnia [...] marca 2017 r., a także zaświadczenia o zatrudnieniu i wynagrodzeniu z dnia [...] kwietnia 2017 r. i z dnia [...] maja 2017 r., z których wynika, że dochód uzyskany przez stronę w kwietniu 2016 r. wyniósł [...] zł. Po ponownej analizie sytuacji dochodowej rodziny wnioskodawcy ustalono, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie uprawnia do pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego od miesiąca maja 2016 r., gdyż wynosi [...] zł. Przeliczenia dochodu dokonano następująco: [...] zł : 3 osoby (wnioskodawca, jego córka N. i syn B.) = [...] zł. Tymczasem, jak podniósł organ w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji, zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty [...]zł. Biorąc to pod uwagę, organ uznał, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone w okresie od 1 maja 2016 r. do 30 września 2016 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi w rozumieniu art. 2 pkt 7a ustawy. Organ wyjaśnił następnie, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie, które wynoszą 7% w stosunku rocznym zgodnie z obwieszczeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 stycznia 2016 r. w sprawie wysokości odsetek ustawowych za opóźnienie (M.P. z 2016 r. poz. 47). Odsetki, zgodnie z art. 23 ust. 7 ustawy, są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł P. G.. Decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podtrzymując zarówno ustalenia faktyczne tego organu, jak i zawartą w decyzji pierwszoinstancyjnej ocenę prawną. Skargę na powyższą decyzję wniósł P. G., zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 pkt 7a, pkt 18 lit. c/ oraz art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a także naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (w dacie wydania decyzji: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez ustalenie, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego w kwocie [...]zł zostało pobrane nienależnie. W związku z tym skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uznanie, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone na rzecz N. G. w okresie od 1 maja 2016 r. do 30 września 2016 r. w łącznej kwocie [...]zł nie stanowiło świadczenia nienależnie pobranego i nie podlega obowiązkowi zwrotu, ewentualnie o uchylenie decyzji obu organów administracji w zaskarżonym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zarzutów skargi P. G. podniósł, że w dniu [...] marca 2016 r. podpisał umowę zlecenie z Agencją "[...]", na podstawie której świadczył pracę poza granicami Polski, jednak wykonywanie pracy rozpoczął dopiero w miesiącu kwietniu 2016 r., a dochód za miesiąc kwiecień - przyjęty przez organy obu instancji do weryfikacji dochodu jego rodziny - w rzeczywistości stanowił dochód za pierwszy, nie zaś za drugi miesiąc pracy. Tym samym, zdaniem skarżącego, to nie ten dochód winien być wliczany do dochodu jego rodziny, a dochód za miesiąc maj 2016 r. Ponadto, w ocenie skarżącego, dla uwzględnienia dochodu uzyskanego niezbędne jest potwierdzenie, że dochód ten uzyskiwany jest w dacie przyznawania świadczenia i to w tej samej wysokości, jak w miesiącu, o którym mowa w art. 9 ust. 4a ustawy. Dokonanie wykładni literalnej przez organy obu instancji spowodowało, że nie została spełniona przesłanka uwzględnienia realnego poziomu dochodów jego rodziny. Skarżący podniósł, że błędne zaliczenie kwoty [...]zł, jako stanowiącej dochód uzyskany i powodującej w związku z tym przekroczenie kryterium ustawowego niezbędnego dla zachowania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 maja 2016 r. do 30 września 2016 r. spowodowało, że organy niezasadnie uznały świadczenie pobrane na rzecz uprawnionej - N. G. za świadczenie pobrane nienależnie w myśl art. 2 pkt 7a ustawy. Tymczasem, świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub wstrzymanie wypłaty świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W rozpoznawanej sprawie spór koncentruje się wokół oceny zasadności uznania, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego na dziecko N. G. przyznane na okres od 1 maja 2016 r. do 30 września 2016 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym. Materialnoprawną podstawę tego rozstrzygnięcia stanowi art. 2 pkt 7 lit. a/ w związku z art. 9 ust. 4a i art. 18 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W myśl art. 2 pkt 7 lit. a/ ustawy, nienależnie pobranym świadczeniem jest świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. Osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu (art. 23 ust. 1 ustawy). Stosownie zaś do art. 18 ust. 5 ustawy, w przypadku, gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Z kolei, zgodnie z art. 9 ust. 4a tej ustawy, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy jego dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W myśl art. 2 pkt 5 ustawy, dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny, a dochód członka rodziny to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 3-4b ustawy. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że miesięczny dochód rodziny skarżącego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. w roku 2014, wyniósł [...] zł na osobę (k. 9 akt adm.). Nie budzi też wątpliwości okoliczność, że skarżący był zatrudniony od dnia 30 marca 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. przez Agencję Pielęgnacyjno - Opiekuńczą "[...]" na podstawie umowy zlecenia na stanowisku opiekuna domowego. Z tytułu tego zatrudnienia w kwietniu 2016 r. osiągnął dochód w wysokości [...] zł netto. Uzyskanie tego dochodu, zdaniem organów obu instancji, spowodowało utratę przez skarżącego prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 maja 2016 r. do 30 września 2016 r. (art. 9 ust. 4a w związku z art. 18 ust. 5 ustawy). Organy uznały bowiem, że zmianie uległa sytuacja dochodowa rodziny skarżącego i działając na podstawie art. 9 ust. 4a ustawy, do dochodu rodziny skarżącego w kwocie [...]zł miesięcznie dodały dochód osiągnięty przez P. G. w Agencji Pielęgnacyjno - Opiekuńczej "[...]" za kwiecień 2016 r. w wysokości [...] zł. Po zsumowaniu tych dochodów organy przyjęły dochód na osobę w rodzinie skarżącego w kwocie [...]zł ([...] zł : 3), co przekracza kryterium dochodowe, które dla rodziny w dacie orzekania przez organ drugiej instancji wynosiło [...] zł (725 zł x 3). Analiza materiału dowodowego sprawy, na podstawie której organ pierwszej instancji dokonał powyższych ustaleń, nasuwa wątpliwości, które nie zostały usunięte przez organ drugiej instancji, a które skutkują uznaniem, że zaliczenie do dochodu rodziny kwoty [...]zł było co najmniej przedwczesne. Organy przyjęły, że miesiącem, w którym skarżący rozpoczął pracę dla agencji "[...]", był marzec 2016 r. W istocie, w aktach sprawy zamieszczone jest zaświadczenie pracodawcy, z którego wynika, że skarżący rozpoczął pracę w dniu [...] marca 2016 r., a wynagrodzenie za pracę za marzec 2016 r. wyniosło [...] zł. Tymczasem, z treści umowy zlecenia zawartej pomiędzy skarżącym a agencją wynika, że "wynagrodzenie będzie wypłacane za każdy faktycznie przepracowany dzień u niemieckiego podopiecznego, przy czym za pierwszy dzień pracy uznaje się następny dzień po odjeździe poprzedniej opiekunki lub następny dzień po przybyciu na miejsce pracy bez aktualnej opiekunki" (§ 4 pkt 6 umowy - k. 15 akt adm.). W umowie przewidziano również zwrot kosztów podróży pracownika do miejsca i z miejsca pracy do wysokości [...] EURO, który pokrywa pracodawca (§ 4 pkt 7 umowy – k. 15 akt adm.). W oświadczeniu zamieszczonym w aktach sprawy skarżący wskazał, że pracę dla agencji rozpoczął nie w marcu 2016 r., ale w dniu 1 kwietnia 2016 r., zaś dni 30 i 31 marca 2016 r. były dniami przeznaczonymi na dojazd do [...] (k. 22 akt adm.). Ustalenie, czy skarżący rozpoczął pracę w marcu, czy w kwietniu 2016 r. ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż w art. 9 ust. 4a ustawy jest mowa o "dochodzie członka rodziny, powiększonym o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu". Organy nie poczyniły wystarczających starań w celu wyjaśnienia tego aspektu sprawy, arbitralnie przyjmując rozwiązanie niekorzystne dla skarżącego, tj. do dochodu za 2014 r. doliczyły mu dochód z miesiąca kwietnia 2016 r. Organ drugiej instancji nie odniósł się do wskazanej wyżej rozbieżności co do daty rozpoczęcia przez skarżącego pracy, mimo że skarżący powoływał się na tę okoliczność w treści odwołania. W ocenie Sądu, Kolegium uchyliło się od wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, naruszając nie tylko art. 2 pkt 7 lit. a/ w związku z art. 9 ust. 4a i art. 18 ust. 5 ustawy, lecz również art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., w konsekwencji czego doszło również do naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a., który zawiera wymogi prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji. Zgodnie z dyspozycją ostatniego z powołanych przepisów, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Szczególnie wnikliwie i przekonująco powinny być uzasadnione decyzje, które nie uwzględniają żądań wnioskodawcy. Z uzasadnienia takiej decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie powinno realizować wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Inaczej rzecz ujmując, adresat decyzji musi być przekonany, że organ, rozstrzygając sprawę, rozważył wszystkie okoliczności sprawy, a zapadła wobec niego decyzja w ustalonych przesłankach faktycznych i prawnych nie mogła być inna. Tymczasem uzasadnienie decyzji wydanej przez organ drugiej instancji w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie jedynie do przytoczenia przepisów prawa i potwierdzenia ustaleń organu pierwszej instancji, bez jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, co stoi w sprzeczności z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala sądowi na kontrolę zgodności z prawem tego rozstrzygnięcia. Oczywistym jest bowiem, że treść uzasadnienia decyzji kolegium nie ujawniania w sposób należyty założeń, przesłanek i drogi rozumowania prowadzącego do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że kolegium uchybiło również jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasadzie dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zaskarżona decyzja została wydana również z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż nie było w tej sytuacji podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). Ocenę prawną dokonaną przez Sąd organ odwoławczy uwzględni przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W związku z powyższym Sąd orzekł, jak w sentencji.