II SA/Lu 1148/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2018 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. na podstawie art. 3 pkt 23 lit. c/, pkt 24 lit. c/, art. 4 ust. 1, ust. 2, art. 5 ust. 1, ust. 3, ust. 3a, ust. 3b, ust. 4b, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 24 ust. 7, art. 32 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm., dalej jako: u.ś.r.) zmieniono punkt pierwszy sentencji decyzji tego organu z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] przyznającej P. G. zasiłek rodzinny na dziecko N. G. na okres od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r. w wysokości [...] zł miesięcznie w ten sposób, że przyznano ten zasiłek na okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 października 2017 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podstawą przyznania P. G. świadczeń objętych decyzją z dnia [...] września 2016 r. była okoliczność, że miesięczny dochód rodziny wnioskodawcy w roku kalendarzowym 2015 r. wyniósł [...] zł na osobę. Organ podniósł, że w dniu [...] marca 2017 r. strona dołączyła do akt sprawy dokumenty potwierdzające zatrudnienie od dnia 30 marca 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. przez Agencję Pielęgnacyjno - Opiekuńczą "[...]", a w dniu [...] kwietnia 2017 do organu wpłynęło zaświadczenie pracodawcy potwierdzające wysokość dochodu osiągniętego przez wnioskodawcę za miesiąc kwiecień 2016 r. w wysokości [...] zł netto. Organ podkreślił, że w związku z tym, że zmianie uległa sytuacja dochodowa rodziny, dokonał ponownej weryfikacji jej dochodu i ustalił, że dochód rodziny, po uwzględnieniu dochodu spowodowanego uzyskaniem zatrudnienia przez P. G., wyniósł [...] zł w przeliczeniu na osobę i nie kwalifikuje strony do pobierania świadczeń w okresie od 1 listopada 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. Organ wyjaśnił, że dochód na członka rodziny wnioskodawcy został wyliczony następująco: dochód za rok 2015 z tytułu pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na dziecko N. G. w łącznej w wysokości [...] zł : 12 miesięcy = [...] zł + dochód osiągnięty przez P. G. w Agencji Pielęgnacyjno - Opiekuńczej "[...]" za miesiąc następujący po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, tj. kwiecień 2016 r. w wysokości [...] zł = [...] : 2 osoby w rodzinie = [...] zł w przeliczeniu na osobę, co przekracza kryterium dochodowe, które dla rodziny wynosi [...] zł (674 zł x 2). Organ przytoczył treść art. 24 ust. 7 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku, gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych lub obniżenie ich wysokości, świadczenia nie przysługują lub przysługują w niższej wysokości od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został osiągnięty. Powołał się następnie na treść art. 3 pkt 24 lit. c/ u.ś.r., w myśl którego, ilekroć w ustawie jest mowa o uzyskaniu dochodu, oznacza to uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 4b tej ustawy, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy ich dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Następnie organ przytoczył art. 5 ust. 1 u.ś.r., w myśl którego zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny nie przekracza na osobę 674 zł, a także art. 5 ust. 3 tej ustawy, zgodnie z którym w przypadku, gdy dochód rodziny przekracza kwotę, o której mowa w ust. 1 lub 2, pomnożoną przez liczbę członków danej rodziny o kwotę nie wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje w kwocie ustalonej zgodnie z art. 3a. Organ uznał, że w przypadku strony nie zachodzą podstawy z art. 5 ust. 3 u.ś.r. do pobierania w okresie od 1 listopada 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. świadczeń rodzinnych w niższej wysokości, bowiem różnica pomiędzy kryterium dochodowym dwuosobowej rodziny a uzyskanym dochodem wynosi [...] zł, (łączny dochód [...] zł - [...] zł kryterium dochodowe) i jest wyższa niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, która przysługiwałaby rodzinie w tym okresie (tj. [...] zł x 2:2 + [...] zł x 12:12 = [...] zł). Tym samym organ uznał, że stronie nie przysługuje prawo do pobierania świadczeń rodzinnych na N. G. w okresie od 1 listopada 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. Odwołanie od tej decyzji wniósł P. G.. Decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podtrzymując w całości zarówno ustalenia faktyczne tego organu, jak i dokonaną przez ten organ ocenę prawną sprawy. Skargę na decyzję organu drugiej instancji wniósł P. G., zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 5 ust. 1, art. 5 ust. 4b oraz art. 3 pkt 24 lit. c/ u.ś.r. poprzez uchylenie decyzji w części przyznającej prawo do otrzymywania zasiłku rodzinnego na N. G. od dnia 1 listopada 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r; 2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej jako: k.p.a.), art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. W związku z powyższym skarżący wniósł o zmianę tej decyzji poprzez przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego na jego córkę N. G. w wyżej wskazanym okresie, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji w zaskarżonym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący podniósł, że wykonywanie pracy na podstawie umowy zlecenia z agencją [...] rozpoczął dopiero w miesiącu kwietniu 2016 r., a dochód za miesiąc kwiecień - przyjęty przez organy obu instancji do weryfikacji dochodu jego rodziny - w rzeczywistości stanowił dochód za pierwszy, nie zaś za drugi miesiąc pracy. Tym samym, to nie ten dochód winien być wliczany do dochodu jego rodziny, a dochód za miesiąc maj 2016 r. Ponadto, zdaniem skarżącego, dla uwzględnienia dochodu uzyskanego niezbędne jest potwierdzenie, że dochód ten uzyskiwany jest w dacie przyznawania świadczenia i to w tej samej wysokości, jak w miesiącu, o którym mowa w art. 5 ust. 4b u.ś.r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W rozpoznawanej sprawie spór koncentruje się wokół oceny zasadności pozbawienia skarżącego zasiłku rodzinnego na dziecko w okresie od 1 listopada 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. Materialnoprawną podstawę tego rozstrzygnięcia stanowi art. 32 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 4b u.ś.r. Stosownie do treści pierwszego z powołanych przepisów, organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Z kolei, zgodnie z art. 5 ust. 4b u.ś.r., w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. W myśl art. 3 pkt 10 u.ś.r., okres zasiłkowy obejmuje okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. W myśl natomiast art. 3 pkt 2 i 2a u.ś.r., dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny, a dochód członka rodziny to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b u.ś.r. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że miesięczny dochód rodziny skarżącego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2 lit. a/ u.ś.r.), tj. w roku 2015 r., wyniósł [...] zł na osobę. Nie budzi też wątpliwości okoliczność, że skarżący był zatrudniony od dnia 30 marca 2016 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. przez Agencję Pielęgnacyjno - Opiekuńczą "[...]" na podstawie umowy zlecenia na stanowisku opiekuna domowego. Z tytułu tego zatrudnienia w kwietniu 2016 r. osiągnął dochód w wysokości [...] zł netto. Uzyskanie tego dochodu, zdaniem organów obu instancji, spowodowało utratę przez skarżącego prawa do zasiłku rodzinnego w okresie od 1 listopada 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. Organy uznały bowiem, że zmianie uległa sytuacja dochodowa rodziny skarżącego i, działając na podstawie art. 5 ust. 4b u.ś.r., do dochodu za rok 2015 w kwocie [...]zł miesięcznie (200 zł na osobę w rodzinie) dodały dochód osiągnięty przez P. G. w Agencji Pielęgnacyjno - Opiekuńczej "[...]" za kwiecień 2016 r. w wysokości [...] zł. Po zsumowaniu tych dochodów organy przyjęły dochód na osobę w rodzinie skarżącego w kwocie [...]zł (5109,41 zł + [...] zł : 2), co przekracza kryterium dochodowe, które dla rodziny w dacie orzekania przez organ drugiej instancji wynosiło [...] zł (674 zł x 2). Analiza materiału dowodowego sprawy, na podstawie której organ pierwszej instancji dokonał powyższych ustaleń, nasuwa wątpliwości, które nie zostały usunięte przez organ drugiej instancji, a które skutkują uznaniem, że zaliczenie do dochodu rodziny kwoty [...]zł było co najmniej przedwczesne. Organy przyjęły, że miesiącem, w którym skarżący rozpoczął pracę dla agencji "[...]", był marzec 2016 r. W istocie, w aktach sprawy zamieszczone jest zaświadczenie pracodawcy, z którego wynika, że skarżący rozpoczął pracę w dniu 30 marca 2016 r., a wynagrodzenie za pracę za marzec 2016 r. wyniosło [...] zł. Tymczasem, z treści umowy zlecenia zawartej pomiędzy skarżącym a agencją wynika, że "wynagrodzenie będzie wypłacane za każdy faktycznie przepracowany dzień u niemieckiego podopiecznego, przy czym za pierwszy dzień pracy uznaje się następny dzień po odjeździe poprzedniej opiekunki lub następny dzień po przybyciu na miejsce pracy bez aktualnej opiekunki" (§ 4 pkt 6 umowy - k. 59 akt adm.). W umowie przewidziano również zwrot kosztów podróży pracownika do miejsca i z miejsca pracy do wysokości [...] EURO, który pokrywa pracodawca (§ 4 pkt 7 umowy – k. 59 akt adm.). W oświadczeniu zamieszczonym w aktach sprawy skarżący wskazał, że pracę dla agencji rozpoczął nie w marcu 2016 r., ale w dniu 1 kwietnia 2016 r., zaś dni 30 i 31 marca 2016 r. były dniami przeznaczonymi na dojazd do [...] (k. 75 akt adm.). Ustalenie, czy skarżący rozpoczął pracę w marcu, czy w kwietniu 2016 r. ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż w art. 5 ust. 4b u.ś.r. jest mowa o "dochodzie członka rodziny, powiększonym o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu". Organy nie poczyniły wystarczających starań w celu wyjaśnienia tego aspektu sprawy, arbitralnie przyjmując rozwiązanie niekorzystne dla skarżącego, tj. do dochodu za 2015 r. doliczyły mu dochód z miesiąca kwietnia 2016 r. Organ drugiej instancji nie odniósł się do wskazanej wyżej rozbieżności co do daty rozpoczęcia przez niego pracy, mimo że skarżący powoływał się na nie w treści odwołania. W ocenie Sądu, Kolegium uchyliło się od wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, naruszając nie tylko art. 32 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 4b u.ś.r., lecz również art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., w konsekwencji czego doszło również do naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a., który zawiera wymogi prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji. Zgodnie z dyspozycją ostatniego z powołanych przepisów, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Szczególnie wnikliwie i przekonująco powinny być uzasadnione decyzje, które nie uwzględniają żądań wnioskodawcy. Z uzasadnienia takiej decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie powinno realizować wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Inaczej rzecz ujmując, adresat decyzji musi być przekonany, że organ, rozstrzygając sprawę, rozważył wszystkie okoliczności sprawy, a zapadła wobec niego decyzja w ustalonych przesłankach faktycznych i prawnych nie mogła być inna. Tymczasem uzasadnienie decyzji wydanej przez organ drugiej instancji w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie jedynie do przytoczenia przepisów prawa i potwierdzenia ustaleń organu pierwszej instancji, bez jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, co stoi w sprzeczności z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala sądowi na kontrolę zgodności z prawem tego rozstrzygnięcia. Oczywistym jest bowiem, że treść uzasadnienia decyzji kolegium nie ujawniania w sposób należyty założeń, przesłanek i drogi rozumowania prowadzącego do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że kolegium uchybiło również jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasadzie dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zaskarżona decyzja została wydana również z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż nie było w tej sytuacji podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy uwzględni powyższe uwagi. W związku z powyższym, Sąd orzekł, jak w sentencji.