II SA/Lu 1149/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2018 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej świadczenia z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. na podstawie art. 2 pkt 17 lit. b/, lit. c, pkt 18 lit. c/, art. 9 ust. 1-3, ust. 4a, art. 10 ust. 1, art. 18 ust. 1, ust. 5 i art. 24 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2017 r. poz. 489 ze zm., dalej: "ustawy"), zmieniono decyzję z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] w przedmiocie przyznania P. G. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną N. G. na okres od [...] października 2016 r. do [...] września 2017 r. w wysokości [...] zł miesięcznie w ten sposób, że przyznano to świadczenie na okres od [...] stycznia 2017 r. do [...] września 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że podstawą przyznania stronie świadczenia decyzją z dnia [...] września 2016 r. było zaświadczenie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] w L. z dnia [...] września 2016 r. o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych oraz zaświadczenie z [...] Urzędu Skarbowego w L. z dnia [...] sierpnia 2016 r., z którego wynikało, że dochód za rok 2015 na osobę w rodzinie wnioskodawcy wyniósł [...] zł w przeliczeniu na osobę, a więc kwalifikuje stronę do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, ponieważ zgodnie z art 9 ust. 2 ustawy, świadczenia te przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty [...]zł. Organ wskazał, że oświadczeniem z dnia [...] marca 2017 r. wnioskodawca poinformował, że od [...] marca 2016 r. do [...] grudnia 2016 r. był zatrudniony w charakterze opiekuna na podstawie umowy zlecenia z Agencją "[...]", a także, że w okresie od [...] marca 2016 r. do [...] kwietnia 2016 r. wykonywał pracę poza granicami kraju, a jego dochód netto za miesiąc kwiecień 2016 r. wyniósł [...] € ([...] zł). Organ podkreślił, że w dniu [...] kwietnia 2017 r. wpłynęło do jego siedziby zaświadczenie z Agencji Pielęgnacyjno - Opiekuńczej "[...]" w L., z którego wynika, że wnioskodawca został ponownie zatrudniony przez agencję od dnia [...] kwietnia 2017 r. i umowa ta nadal obowiązuje. Agencja poinformowała, że w okresie od [...] marca 2016 r. do [...] kwietnia 2016 r. wnioskodawca wykonywał pracę za granicami kraju i z tego tytułu otrzymał przychód netto w wysokości: marzec 2016 r. - [...] zł oraz kwiecień 2016 r. - [...] zł. Organ wyjaśnił, że wnioskodawca złożył oświadczenie, że umowa zlecenia została zawarta z dniem [...] marca 2016 r., jednak faktycznie pracę rozpoczął w dniu [...] kwietnia 2016 r. z powodu umożliwienia dojazdu do miejsca wykonywania pracy w [...] w dniach [...] marca 2016 r. – [...] marca 2016 r. W oświadczeniu wnioskodawca ponownie poinformował organ o utracie pracy z dniem [...] grudnia 2016 r., a także ponownym zatrudnieniu od dnia [...] kwietnia 2017 r. Organ wskazał, że w okresie od [...] maja 2016 r. do [...] grudnia 2016 r. z tytułu umowy zlecenia skarżącemu wypłacano comiesięcznie kwotę [...]zł brutto ([...] zł netto), która w całości przekazywana była w związku z zajęciem wierzytelności z tytułu zaległych alimentów przez komornika sądowego. Organ przytoczył następnie treść art. 9 ust. 4a ustawy, zgodnie z którym w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy jego dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Organ ustalił, że dochód rodziny wnioskodawcy za rok 2015, po uwzględnieniu dochodu uzyskanego za kwiecień 2016 r., spowodowanego uzyskaniem przez P. G. zatrudnienia w okresie od [...] marca 2016 r. do [...] grudnia 2016 r., wynosił [...] zł w przeliczeniu na osobę i nie kwalifikuje strony do pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie od [...] października 2016 r. do [...] grudnia 2016r. Obliczenia dochodu rodziny dokonano w następujący sposób: dochód P. G. uzyskany za miesiąc kwiecień 2016 r. w kwocie netto [...] zł : 2 osoby w rodzinie = [...] zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Zdaniem organu, w przypadku strony miesiącem następującym po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został osiągnięty, jest kwiecień 2016 r. Tym samym strona nie posiadała uprawnień do świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wyżej wskazanym okresie, co uzasadniało zmianę decyzji z dnia [...] września 2016r., znak: [...] na podstawie art. 24 ust.1 ustawy. Odwołanie od tej decyzji wniósł P. G.. Decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podtrzymując w całości zarówno ustalenia faktyczne tego organu, jak i dokonaną przez ten organ ocenę prawną sprawy. Skargę na decyzję organu drugiej instancji wniósł P. G., zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 9 ust. 4a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez uchylenie decyzji w części przyznającej prawo do otrzymywania świadczenia na N. G. na okres od dnia [...] października 2016 r. do dnia [...] grudnia 2016 r; 2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (w dacie wydania decyzji: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. W związku z powyższym skarżący wniósł o zmianę tej decyzji poprzez przyznanie prawa do świadczenia na jego córkę N. G. w wyżej wskazanym okresie, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji w zaskarżonym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący podniósł, że wykonywanie pracy na podstawie umowy zlecenia z agencją "[...]" rozpoczął dopiero w miesiącu kwietniu 2016 r., a dochód za miesiąc kwiecień - przyjęty przez organy obu instancji do weryfikacji dochodu jego rodziny - w rzeczywistości stanowił dochód za pierwszy, nie zaś za drugi miesiąc pracy. Tym samym, to nie ten dochód winien być wliczany do dochodu jego rodziny, a dochód za miesiąc maj 2016 r. Ponadto, zdaniem skarżącego, dla uwzględnienia dochodu uzyskanego niezbędne jest potwierdzenie, że dochód ten uzyskiwany jest w dacie przyznawania świadczenia i to w tej samej wysokości, jak w miesiącu, o którym mowa w art. 9 ust. 4a ustawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W rozpoznawanej sprawie spór koncentruje się wokół oceny zasadności pozbawienia skarżącego świadczenia z funduszu alimentacyjnego na dziecko w okresie od 1 października 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. Materialnoprawną podstawę tego rozstrzygnięcia stanowi art. 24 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W myśl pierwszego z powołanych przepisów, organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenia. Z kolei, zgodnie z art. 9 ust. 4a tej ustawy, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy jego dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Stosownie do treści art. 2 pkt 8 ustawy, okres świadczeniowy obejmuje okres od dnia 1 października do dnia 30 września następnego roku kalendarzowego. W myśl natomiast art. 2 pkt 5 ustawy, dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny, a dochód członka rodziny to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 3-4b ustawy. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że miesięczny dochód rodziny skarżącego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. w roku 2015, wyniósł [...] zł na osobę (k. 29 akt adm.). Nie budzi też wątpliwości okoliczność, że skarżący był zatrudniony od dnia [...] marca 2016 r. do dnia [...] grudnia 2016 r. przez Agencję Pielęgnacyjno - Opiekuńczą "[...]" na podstawie umowy zlecenia na stanowisku opiekuna domowego. Z tytułu tego zatrudnienia w kwietniu 2016 r. osiągnął dochód w wysokości [...] zł netto. Uzyskanie tego dochodu, zdaniem organów obu instancji, spowodowało utratę przez skarżącego prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie od [...] października 2016 r. do [...] grudnia 2016 r. Organy uznały bowiem, że zmianie uległa sytuacja dochodowa rodziny skarżącego i działając na podstawie art. 9 ust. 4a ustawy, do dochodu rodziny skarżącego w kwocie [...]zł miesięcznie dodały dochód osiągnięty przez P. G. w Agencji Pielęgnacyjno - Opiekuńczej "[...]" za kwiecień 2016 r. w wysokości [...] zł. Po zsumowaniu tych dochodów organy przyjęły dochód na osobę w rodzinie skarżącego w kwocie [...]zł ([...] zł : 2), co przekracza kryterium dochodowe, które dla rodziny w dacie orzekania przez organ drugiej instancji wynosiło [...] zł (725 zł x 2). Analiza materiału dowodowego sprawy, na podstawie której organ pierwszej instancji dokonał powyższych ustaleń, nasuwa wątpliwości, które nie zostały usunięte przez organ drugiej instancji, a które skutkują uznaniem, że zaliczenie do dochodu rodziny kwoty [...]zł było co najmniej przedwczesne. Organy przyjęły, że miesiącem, w którym skarżący rozpoczął pracę dla agencji "[...]", był marzec 2016 r. W istocie, w aktach sprawy zamieszczone jest zaświadczenie pracodawcy, z którego wynika, że skarżący rozpoczął pracę w dniu [...] marca 2016 r., a wynagrodzenie za pracę za marzec 2016 r. wyniosło [...] zł. Tymczasem, z treści umowy zlecenia zawartej pomiędzy skarżącym a agencją wynika, że "wynagrodzenie będzie wypłacane za każdy faktycznie przepracowany dzień u niemieckiego podopiecznego, przy czym za pierwszy dzień pracy uznaje się następny dzień po odjeździe poprzedniej opiekunki lub następny dzień po przybyciu na miejsce pracy bez aktualnej opiekunki" (§ 4 pkt 6 umowy - k. 22 akt adm.). W umowie przewidziano również zwrot kosztów podróży pracownika do miejsca i z miejsca pracy do wysokości [...] EURO, który pokrywa pracodawca (§ 4 pkt 7 umowy – k. 22 akt adm.). W oświadczeniu zamieszczonym w aktach sprawy skarżący wskazał, że pracę dla agencji rozpoczął nie w marcu 2016 r., ale w dniu [...] kwietnia 2016 r., zaś dni 30 i [...] marca 2016 r. były dniami przeznaczonymi na dojazd do [...] (k. 34 akt adm.). Ustalenie, czy skarżący rozpoczął pracę w marcu, czy w kwietniu 2016 r. ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż w art. 9 ust. 4a ustawy jest mowa o "dochodzie członka rodziny, powiększonym o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu". Organy nie poczyniły wystarczających starań w celu wyjaśnienia tego aspektu sprawy, arbitralnie przyjmując rozwiązanie niekorzystne dla skarżącego, tj. do dochodu za 2015 r. doliczyły mu dochód z miesiąca kwietnia 2016 r. Organ drugiej instancji nie odniósł się do wskazanej wyżej rozbieżności co do daty rozpoczęcia przez skarżącego pracy, mimo że skarżący powoływał się na tę okoliczność w treści odwołania. W ocenie Sądu, Kolegium uchyliło się od wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, naruszając nie tylko art. 24 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4a ustawy, lecz również art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., w konsekwencji czego doszło również do naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a., który zawiera wymogi prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji. Zgodnie z dyspozycją ostatniego z powołanych przepisów, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Szczególnie wnikliwie i przekonująco powinny być uzasadnione decyzje, które nie uwzględniają żądań wnioskodawcy. Z uzasadnienia takiej decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie powinno realizować wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Inaczej rzecz ujmując, adresat decyzji musi być przekonany, że organ, rozstrzygając sprawę, rozważył wszystkie okoliczności sprawy, a zapadła wobec niego decyzja w ustalonych przesłankach faktycznych i prawnych nie mogła być inna. Tymczasem uzasadnienie decyzji wydanej przez organ drugiej instancji w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie jedynie do przytoczenia przepisów prawa i potwierdzenia ustaleń organu pierwszej instancji, bez jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, co stoi w sprzeczności z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala sądowi na kontrolę zgodności z prawem tego rozstrzygnięcia. Oczywistym jest bowiem, że treść uzasadnienia decyzji kolegium nie ujawniania w sposób należyty założeń, przesłanek i drogi rozumowania prowadzącego do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że kolegium uchybiło również jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasadzie dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zaskarżona decyzja została wydana również z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż nie było w tej sytuacji podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). Ocenę prawną sprawy dokonaną przez Sąd organ odwoławczy uwzględni przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W związku z powyższym Sąd orzekł, jak w sentencji.