II SA/Lu 115/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia WSA Robert Hałabis, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 18 grudnia 2013 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. S., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] z dnia 30 października 2013 r., nr [...], przyznającą M. S. zasiłek okresowy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że opisaną wyżej decyzją organ pierwszej instancji, na podstawie art. 38 ust.1-6 w zw. z art.8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.; dalej także: "u.p.s."), przyznał skarżącemu zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w wysokości 227,94 zł miesięcznie. Organ pierwszej instancji ustalił, że rodzina wnioskodawcy osiąga dochód z gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 1,8245 ha przeliczeniowego, w wysokości 456,13 zł. M. S. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku i podobnie jak jego brat (H. S.) nie pracuje dorywczo. Brat skarżącego jest rolnikiem, jednakże nie opłaca składek KRUS. W ocenie organu pierwszej instancji, trudna sytuacja finansowa rodziny skarżącego oraz spełnienie kryterium dochodowego uzasadniały przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego od 1 października 2013 r. do 31 grudnia 2013 r., zaś wysokość przyznanego świadczenia ustalona została na podstawie art. 38 ustawy o pomocy społecznej jako 50% różnicy między kryterium dochodowym 2 osobowej rodziny, to jest 912 zł, a jej dochodem – 456,13 zł, co w konsekwencji pozwalało przyznać wnioskodawcy świadczenie w wysokości 227,94 zł miesięcznie. Utrzymując w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu tej decyzji. Kolegium stwierdziło, że wysokość przyznanego zatem zasiłku odpowiada przepisom prawa i mieści się w granicach uznania administracyjnego. Z art. 38 u.p.s. wynika bowiem, iż ustawodawca pozostawił organom pomocy społecznej pewną swobodę w zakresie wysokości przyznanego stronie zasiłku okresowego, wskazując jedynie sposób ustalenia przedziału kwotowego w jakim powinna się ta pomoc mieścić. Organ może więc, ale nie jest zobligowany do przyznania stronie zasiłku okresowego w maksymalnej wysokości. Organ działa w tym zakresie w ramach tzw. uznania administracyjnego. Powyższe oznacza, że przyznając zasiłek o wyższej lub niższej wartości organ pomocy społecznej działa w ramach obowiązujących przepisów i zgodnie z nimi. Skargę do Sądu na powyższą decyzję Kolegium złożył M. S., zarzucając, że decyzja ta jest dla niego bardzo krzywdząca. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie bowiem z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji przyznającą skarżącemu zasiłek okresowy od 1 października 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. w wysokości 227,94 zł miesięcznie. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Sposób ustalania wysokości tego świadczenia określony został w ustępach 2, 3 i 4 wspomnianego artykułu. Z przepisów tych wynika, że zasiłek okresowy ustala się: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie; 2) w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Wysokość tego świadczenia nie może być jednak niższa niż 20 zł miesięcznie bądź – poniżej kwoty stanowiącej 50% różnicy między: 1) kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby; 2) kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Z powołanych przepisów wynika, że decyzja w sprawie przyznania zasiłku okresowego w zakresie od wysokości minimalnej do maksymalnej ma charakter uznaniowy, a fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Organy administracji nie mogą jednak w sposób dowolny decydować o wysokości zasiłku okresowego, lecz winny w tym zakresie kierować się zasadami ogólnymi ustawy o pomocy społecznej. Prawidłowo zauważyło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.), co oznacza, że nie jest rolą pomocy społecznej ponoszenie pełnych kosztów utrzymania osób korzystających z tego rodzaju świadczeń, lecz jedynie udział – w granicach możliwości Państwa – w pokonywaniu przez osoby i rodziny trudności materialnych i życiowych. Należy jednak mieć na względzie, że zgodnie z wynikającą z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. dyrektywą adresowaną do organów pomocy społecznej, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Obowiązkiem organów pomocy społecznej jest więc ustalenie wysokości wspomnianego świadczenia na takim poziomie, który będzie uwzględniał treść art. 3 ust. 4 u.p.s. Wysokość tego zasiłku winna więc wystarczyć na zaspokojenie podstawowych potrzeb osoby czy rodziny ubiegającej się o pomoc, przy założeniu, że wysokość ta mieści się w możliwościach pomocy społecznej (por. S. Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Wrocław 2013, s. 310). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że kryterium dochodowe dwuosobowej rodziny skarżącego wynosi 912,00 zł (2 x 456,00 zł), zaś dochód rodziny skarżącego wynosi 456,13 zł. W myśl art. 38 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 u.p.s. wysokość zasiłku okresowego, jaki mógł otrzymać skarżący, mieściła się zatem w przedziale między maksymalną sumą pieniężną wynoszącą 455,87 zł (912,00 zł - 456,13 zł = 455,87 zł) a minimalną wynoszącą 227,94 zł (455,87 x 50% = 227,94 zł). Organy administracji orzekające w sprawie przyznały zatem skarżącemu zasiłek okresowy w minimalnej wysokości określonej na podstawie powołanych przepisów u.p.s. Obowiązkiem tych organów było więc wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn przyjęcia takiego, niekorzystnego niewątpliwie z punktu widzenia rodziny skarżącego rozstrzygnięcie. Podkreślić bowiem należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, przyznanie stronie wspomnianego świadczenia było obligatoryjne, a jedynie – określając wysokość tego świadczenia – organy działały w ramach uznania administracyjnego. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie wyjaśniło należycie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn przyznania skarżącemu świadczenia w najniższej określonej przepisami wysokości. Słusznie dostrzegło Kolegium, że powołane przepisy ustawy o pomocy społecznej dają organom administracji pewną swobodę w zakresie wysokości przyznanego stronie zasiłku okresowego, wskazując jedynie sposób ustalenia przedziału kwotowego w jakim powinna się ta pomoc mieścić. Rozstrzygnięcie podejmowane w tym zakresie powinno być jednak racjonalnie wyjaśnione, to jest winno odwoływać się do konkretnych okoliczności sprawy uzasadniających przyznanie świadczenia w wysokości określonej przez organ. Treść takiego uzasadnienia powinna zatem wskazywać motywy, jakim kierował się organ przyjmując jedną z dostępnych mu możliwości, do czego obliguje go także art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "K.p.a."). Kierując się dobrem osób i rodzin korzystających z pomocy (art. 100 u.p.s.) oraz opisanymi wyżej zasadami pomocy społecznej, organ odwoławczy miał obowiązek rozważyć zasadność udzielenia pomocy adekwatnej do sytuacji, w której znajduje się rodzina skarżącego, lecz tego nie uczynił. Nie można bowiem uznać, że samo odwołanie się do przepisów ustawy o pomocy społecznej wskazujących na swobodę organu w zakresie ustalania wysokości zasiłku okresowego, nie świadczy o prawidłowym wyjaśnieniu powodów przyznania stronie świadczenia w najniższej wysokości. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" i lit. "c" P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię przepisów prawa, którą to wykładnią organ jest związany z mocy art. 153 P.p.s.a. Obowiązkiem organu, stosownie do art. 7, 77 § 1, 80 i 136 K.p.a., będzie dokonanie oceny wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie i w zależności od tego wydanie stosownego rozstrzygnięcia, które winno zostać uzasadnione w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. W szczególności organ odwoławczy winien mieć na względzie, że jeżeli powodem przyznania zasiłku w minimalnej, względnie niskiej wysokości były ograniczone środki, jakimi dysponował organ pomocy społecznej, to w uzasadnieniu decyzji należy przybliżyć stan środków finansowych, w ramach których podejmował on takie rozstrzygnięcie (S. Nitecki, jw., s. 311). Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji.