II SA/Lu 1151/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent stażysta Kinga Górka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta Ś. z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] Decyzją z dnia 18 lipca 2017r. Burmistrz Miasta Ś. po wznowieniu postępowania uchylił własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014r., przyznającą A. K. zasiłek dla opiekuna z tytułu opieki na matką J. K. i odmówił przyznania zasiłku z tego tytułu. W uzasadnieniu decyzji podano, że 25 czerwca 2015r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ś. otrzymał informację z ZUS L. , z której wynikało, że w okresach od 17 czerwca 2013r. do 1 sierpnia 2013r., od 16 września 2013r. do 1 listopada 2013r. i od 20 grudnia 2013r. do dnia 1 marca 2014r. A. K. był zgłoszony do ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia. Z zaświadczenia dostarczonego przez stronę wynikało, że był zatrudniony tylko w okresie od 20 grudnia 2013r. do 28 lutego 2013r. Po weryfikacji tej wiadomości Zakład Ubezpieczeń Społecznych potwierdził swoją wcześniejszą informację. Oznaczało to, że w związku z podjęciem zatrudnienia od 17 czerwca 2013r. stracił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 2 ust.1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów ( Dz. U z 2014r. poz. 567 ) zasiłek dla opiekuna przysługuje osobom, których decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013r. na podstawie art. 11 ust.3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r, o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz innych ustaw ( Dz. U z 2013r. poz. 1557 ). W tym przypadku decyzja nie wygasła z mocy prawa, ale strona utraciła uprawnienia do jego przyznania, stąd też uzasadnione było wznowienie postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt.5 kpa oraz na podstawie art. 151 § 1 pkt.2 kpa uchylenie decyzji dotychczasowej i odmowa przyznania świadczenia. Po rozpoznaniu odwołania A. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, według którego utrata uprawnień z tytułu świadczenia pielęgnacyjnego nie nastąpiła z mocy prawa, z datą wygaśnięcia decyzji o przyznaniu świadczenia, ale z powodu podjęcia zatrudnienia od dnia 17 czerwca 2013r., co potwierdzono w piśmie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Z tą datą zaprzestał sprawowania opieki nad matką. W konsekwencji nie zostały spełnione przesłanki warunkujące nabycie prawa dla opiekuna, o których stanowi art. 1 oraz art. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekuna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. K. wskazał, że wszystkie jego kłopoty powstały na skutek błędnej ustawy rządu Platformy Obywatelskiej niezgodnej z Konstytucją RP. Jak by nie było błędnej ustawy, nie byłoby sprawy. Podał, że matką opiekuje się cały czas, a jedyny jego błąd polegał na niezgłoszeniu podjęcia zatrudnienia. Stwierdził, że jest załamany psychicznie i fizycznie. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Mimo kuriozalnego tłumaczenia, usprawiedliwiającego własne, oczywiste zaniedbania polegające na niezawiadomieniu organu o podjęciu zatrudnienia, o czym jasno i nadzwyczaj czytelnie został poinformowany we wniosku o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożonego 29 października 2012r., skarga ma uzasadnione podstawy. Sąd bowiem na mocy art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369 ) rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd ma zatem prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Wskazać należy, ze zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu wznowieniowym. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzająca możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła dotknięte było wadą kwalifikowaną wyliczoną w art. 145 § 1 kpa. art. 145a § 1 kpa i art. 145b § 1kpa. W rozpoznawanej sprawie powołano art. 145 § 1 pkt 5 kpa, którego przesłanka było pismo z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z którego wynikało, że skarżący w okresach od 17 czerwca 2013r. do 1 sierpnia 2013r., od 16 września 2013r. do 1 listopada 2013r. i od 20 grudnia 2013r. do dnia 1 marca 2013r. był zgłoszony do ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia. W konsekwencji uznano, że skarżącemu nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne od 17 czerwca 2013r., jest ono bowiem związane z opieką nad osobą jej wymagającą, co przy zatrudnieniu nie jest możliwe. Zauważyć jednak trzeba, że wznowienie postępowania obejmowało postępowanie zakończone decyzją z dnia 25 czerwca 2014r. o przyznaniu zasiłku dla opiekuna , a nie o przyznaniu skarżącemu bezterminowego świadczenia pielęgnacyjnego decyzją z dnia 30 października 2012r. Samo zaś uchylenie decyzji z dnia 24 czerwca 2014r. na podstawie art. 151 § 1 pkt.2 kpa i odmowa przyznania zasiłku dla opiekuna spowodowane było zatrudnieniem skarżącego od 17 czerwca 2013r. Oceny tej nie można jednak podzielić. Ustawa z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów ( Dz. U z 2014r. poz. 567 ze zmianami ) określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1 ustawy). Uchwalenie wspomnianej ustawy było konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt 27/13 opublikowanego w Dz. U. z dnia 16 grudnia 2013 r., poz. 1557) uznającego art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw za niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw stanowił, iż wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, tj. z dniem 1 lipca 2013 r. Upływ tego terminu, o charakterze materialnym, powoduje wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym oraz wywołuje skutek prawny materialnej trwałości ukształtowanych praw przez wyłączenie dopuszczalności uchylenia decyzji. Jakkolwiek zatem skarżący nie spełniał przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego już od dnia 17 czerwca 2013r. to wygaśnięcie z mocy prawa decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013r. uniemożliwiało jej uchylenie. Zgodnie z art. 2 ust. 2 cytowanej ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; 2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Zgodnie zaś z art. 7 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów ustalając prawo do zasiłku dla opiekuna za okres, o którym mowa w art. 2 ust. 2 pkt 2, który to przepis powołano w decyzji z 25 czerwca 2014r., organ, o którym mowa w art. 5 ust. 1, zwraca się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, na zasadach określonych w przepisach o pomocy społecznej, w celu potwierdzenia faktu sprawowania opieki przez osobę ubiegającą się o zasiłek dla opiekuna (ust. 1). Wywiad przeprowadza się w miejscu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (ust. 2). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2017r. ( I OSK 1209/16 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) stwierdził, że przepisy art. 2 ust. 2 pkt 1 i pkt. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów stanowią dwie odrębne podstawy prawne do ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna odnoszące się do dwóch różnych okresów: jeden za okres od 1 lipca 2013 r. do dnia 15 maja 2014 r. i drugi za okres od 15 maja 2014 r. Różny jest także sposób ustalania zasiłku dla opiekuna, gdyż tylko za okresy, o których mowa w art. 2 ust. 2 pkt 1 zasiłek przysługuje wraz z odsetkami. W związku z tym w ustawie przewidziano dwa różne tryby ustalania prawa do zasiłku dla opiekuna i odmienne środki dowodowe służące weryfikacji przesłanek przy ustalaniu prawa do zasiłku dla opiekuna. Zauważyć też należy, że w powołanym art. 2 ust. 2 pkt 1 użyto zwrotu "osoba spełniała" warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, zaś w art. 2 ust. 2 pkt 2 zwrotu "osoba spełnia" te warunki. Odnośnie do pierwszego z wymienionych okresów wskazano na możliwość odebrania oświadczenia o spełnianiu warunków (art. 5 ust. 3), natomiast w przypadku drugiego z podanych okresów wprowadzono obowiązek zwrócenia się do organu pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w celu potwierdzenia faktu sprawowania opieki przez osobę ubiegającą się o zasiłek dla opiekuna (art. 7 ust. 1). Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że skoro w odniesieniu do pierwszego z wymienionych okresów przewidziano uproszczoną formę dowodzenia w postaci oświadczenia, którego odebranie nie jest ponadto obowiązkowe, to przyjąć należy, że w tym okresie zasiłek dla opiekuna jest swoistą reaktywacją świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego uprzednio bezterminowo decyzją, która wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. Weryfikacja przesłanki sprawowania opieki przez osobę ubiegająca się o zasiłek dla opiekuna w tym okresie była też z przyczyn oczywistych niemożliwa, skoro dotyczyła okresu przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. Weryfikacja zmian w stanie faktycznym sprawy, względem tego ustalonego w decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, możliwa jest zatem dopiero na etapie ustalania prawa do zasiłku dla opiekuna na drugi z wymienionych okresów. Nie oznacza to jednak konieczności dokonywania ponownej oceny, czy sprawowana opieka wypełnia przesłankę określoną w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2012 r. w odniesieniu do okresu przeszłego. Przesłanką konieczną przyznania zasiłku dla opiekuna jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności. Potwierdzeniu faktu sprawowania opieki przez osobę ubiegającą się o zasiłek dla opiekuna służy rodzinny wywiad środowiskowy, który jest przeprowadzany przez kierownika ośrodka pomocy społecznej. Organy w postępowaniu o ustalenie prawa do zasiłku za okres, o którym mowa w art. 2 ust. 2 pkt 2, muszą potwierdzić fakt sprawowania opieki przez osobę ubiegającą się o zasiłek dla opiekuna. W rozpoznawanej sprawie odnośnie do drugiego ze wspomnianych okresów, jak wynika z akt administracyjnych, 29 maja 2014r.przeprowadzony został rodzinny wywiad środowiskowy w którym potwierdzono sprawowanie przez skarżącego opieki nad matką. Organ nie stwierdził, aby zakres opieki sprawowany przez wnioskodawcę nad matką umożliwiał mu podjęcia zatrudnienia lub powodowałby konieczność rezygnacji z prac zarobkowych. Nie było zatem podstaw do twierdzenia, ze w sprawie miała miejsce przesłanka wznowieniowa o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt. 5 kpa, a w konsekwencji nieuzasadnione było uchylenie decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna od dnia 15 maja 2014r.z tego powodu, że nie przysługiwało mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 17 czerwca 2013r. do 15 maja 2014r. Ten okres, co oczywiste, nie był natomiast objęty rozstrzygnięciem organu, co potwierdzają akta sprawy. Z tych względów na podstawie art. 145 §1 pkt.1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369 ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Ś..