II SA/Lu 1153/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. G. – B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...]., znak: [...] Decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania J. G.-B. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Starym Z. z dnia [...] lipca 2016r., znak: [...] o odmowie przyznania J. G.-B. świadczenia w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, S. W. B.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek wymienionych w art. 9 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518), zwanej dalej "u.ś.r." o świadczeniach rodzinnych, gdyż nie podlegała opiece medycznej podczas ciąży od 10 tygodnia ciąży, lecz dopiero od 13 - tego. Wynika to z dołączonego do wniosku zaświadczenia lekarskiego Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "[...]" sp. z o.o. w Z. z dnia [...] czerwca 2016 r. W odwołaniu J. G.-B. podnosiła, że nie była świadoma, że jest w ciąży ponieważ, ze względu na swój wiek (wówczas 39 lat) nie miewała regularnych miesiączek i przypuszczała, że przechodzi menopauzę. Udała się do lekarza ginekologa dopiero w listopadzie, tj. miesiąc po tym, gdy nie pojawiła się u niej miesiączka i wówczas specjalista stwierdził u niej 13 tydzień ciąży. Od tamtej pory regularnie poddawała się badaniom lekarskim, w tym badaniom prenatalnym i pozostawała pod stałą opieką medyczną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów odwołania, podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji. Kolegium przytoczyło treść art. 9 u.ś.r., podkreślając, że pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną zgodnie z wzorem zaświadczenia określonego w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką (Dz. U. Nr 183, poz. 1234). Wnioskodawczyni przedstawiła takie zaświadczenie i wynika z niego jednoznacznie, że pozostawała pod opieką medyczną dopiero od 13 tygodnia ciąży, a więc nie spełnia przesłanek do przyznanie jej świadczenia, o które się ubiega. Z zaświadczenia wynika, że pierwszym terminem udzielania świadczeń zdrowotnych podczas ciąży był dzień [...] listopada 2015 r. Kolegium stwierdziło ponadto, że wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnych dowodów np. od lekarza ginekologa sprawującego nad nią opiekę, potwierdzających wystąpienie innych przyczyn zdrowotnych mogących obiektywnie usprawiedliwiać trudności we wcześniejszym rozpoznaniu ciąży. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. G. – [...] domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 9 u.ś.r. oraz przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 kpa. Skarżąca podobnie jak w odwołaniu podniosła, że zgłosiła się do lekarza dopiero w 13 tygodniu w ciąży, nie ze swojej winy i braku dbałości o ciążę. Podniosła, że dysponuje dokumentami dotyczącymi jej badań, które na żądanie organu mogła dostarczyć, jednak żaden z organów takich dokumentów nie zażądał. W jej przekonaniu, to na organie ciążył obowiązek zebrania wyczerpującego zebrania materiałów dowodowych W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art.7, 77 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 9 ust. 6 u.ś.r. Zgodnie z art. 9 ust. 1 i art. 8 pkt 1 u.ś.r. – jednym z dodatków do zasiłku rodzinnego jest dodatek z tytułu urodzenia dziecka i przysługuje on matce lub ojcu albo opiekunowi prawnemu dziecka. W świetle natomiast art. 9 ust. 6 – dodatek ten przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, przy czym pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (ust. 7) zgodnie z wzorem określonym w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw zdrowia wydanym w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zabezpieczenia społecznego (art. 9 ust. 8). W niniejszej sprawie spór sprowadza się do wykładni przewidzianego w art. 9 ust. 6 u.ś.r. warunku. W wyroku z dnia [...] listopada 2016 r., SK [...], dotyczącym zgodności z Konstytucją art. 15 b ust 5 u.ś.r., który określa przesłanki przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka ("becikowego"), mającym identyczne brzmienie, jak art. 9 ust. 6 u.ś.r. - Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych można wyróżnić dwa - co do zasady przeciwstawne - sposoby wykładni zaskarżonego przepisu. Zgodnie z pierwszą linią orzeczniczą, uwzględniającą językowe brzmienie przepisu, prawodawca nie wprowadził żadnych wyjątków w zakresie wydłużenia poza 10 tydzień ciąży terminu objęcia opieką medyczną kobiety, skutkujących przyznaniem jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka (zob. np. wyroki: WSA w Warszawie z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1866/12 i z 8 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2417/12; WSA w Rzeszowie z 6 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1474/14). Zamiarem ustawodawcy było zachęcenie kobiet będących w ciąży, zainteresowanych uzyskaniem jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, do jak najwcześniejszego zapewnienia odpowiedniej opieki lekarskiej swoim poczętym dzieciom. Natomiast przyczyny niepozostawania kobiety w ciąży pod opieką medyczną w tym okresie, lecz dopiero w okresie późniejszym, nie mają żadnego znaczenia w sprawie przyznania wnioskowanego świadczenia. NSA w wyroku z 26 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1876/13 stwierdził, że zarówno zapomoga finansowa, jak i zapewnienie opieki lekarskiej w trakcie ciąży od właściwego jej etapu są celami równorzędnymi omawianej regulacji z punktu widzenia wartości konstytucyjnych, o jakich mowa w art. 18 i art. 71 Konstytucji, w związku z tym obydwa te cele muszą być spełnione łącznie. W świetle drugiego stanowiska, odwołanie się wyłącznie do literalnej wykładni art. 15b ust. 5 u.ś.r. może w istocie prowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej kobiety w ciąży ze względu na stan zdrowia. Przyczyn opóźnienia, niezależnych od woli kobiety, należy upatrywać w szczególności w braku możliwości rozpoznania ciąży przez kobietę w ciągu pierwszych 10 tygodni z uwagi na uwarunkowania zdrowotne i fizjologiczne. Ze względu na określone problemy zdrowotne kobieta może nie mieć możliwości (bądź możliwość tę mieć znacznie utrudnioną) samodzielnego rozpoznania ciąży na tak wczesnym etapie (zob. wyroki: WSA w Gdańsku z 11 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 223/13; WSA w Olsztynie z 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 801/13; WSA w Krakowie z 20 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 156/13; WSA w Opolu z 16 września 2014 r., sygn. akt II SA/Op 354/14; WSA w Warszawie z 5 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3089/14). Niezależną od woli i wiedzy kobiety przyczyną niedochowania określonego w art. 15b ust. 5 u.ś.r. terminu poddania się opiece medycznej może być także długi okres oczekiwania na wizytę lekarską pomiędzy datą rejestracji a wyznaczoną datą wizyty (zob. wyroki: WSA w Łodzi z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1051/13; WSA w Lublinie z 30 września 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 690/13). WSA w Poznaniu w wyroku z 5 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 580/13, stwierdził, że co prawda art. 15b ust. 5 u.ś.r. wprowadza ścisłą cezurę czasową poddania się kobiety ciężarnej opiece medycznej, jednakże dokonując wykładni tego przepisu, nie można tracić z pola uwagi rzeczywistej intencji ustawodawcy, którego wolą było zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w poddaniu ich systematycznej kontroli medycznej (opiece lekarskiej) w całym okresie ciąży. Konieczne wydaje się przeprowadzenie takiej wykładni art. 15b ust. 5 u.ś.r., która gwarantowałaby możliwość korzystania z danej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, a które w późniejszym okresie były objęte systematyczną (w każdym trymestrze ciąży) opieką medyczną (zob. też wyroki: WSA w Poznaniu z 14 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1022/13; WSA w Białymstoku z 24 września 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 509/15; WSA w Bydgoszczy z 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1298/15). Co do zasady przepisy art. 15b u.ś.r. mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a tym samym wydanie pozytywnej decyzji nie zależy od uznania organu. Mając jednak na uwadze ratio legis, a więc motyw ustawodawczy oraz zasady wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, a także to, że interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana z zastosowaniem techniki wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją, nie można w procesie wykładni art. 15b ust. 5 u.ś.r. poprzestać wyłącznie na jego literalnym brzmieniu (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 24 września 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 509/15; podobnie wyrok WSA w Gliwicach z 9 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 810/15). Trybunał Konstytucyjny podzielił drugie stanowisko. Stwierdził, że ustawodawca kładł nacisk na objęcie kobiety, jak najwcześniej, opieką medyczną. Celem ustawy było bowiem "wdrożenie rozwiązań, które powinny przyczynić się do wzrostu liczby narodzin (odwrócenia niekorzystnego trendu demograficznego) i poprawa jakości życia i kondycji polskich rodzin". Gwarantując rodzicom czy też opiekunom dziecka dodatkowe wsparcie finansowe związane z urodzeniem się dziecka, ustawodawca dążył więc do zmotywowania kobiet do jak najwcześniejszego zgłaszania się do lekarza lub położnej i podlegania opiece medycznej do dnia porodu. Zasadne wobec tego było wyznaczenie konkretnego terminu, jak najwłaściwszego z punktu widzenia zdrowia matki i dziecka. Zdaniem Trybunału, nie zaprzepaszcza tego celu takie rozumienie art. 15b ust. 5 u.ś.r. (analogicznego w art. 9 ust. 6), które umożliwia przyznanie świadczenia w wypadku niedotrzymania tego terminu z niezawinionych przez kobietę przyczyn i zgłoszenia się do lekarza w terminie późniejszym (np. w 11 tygodniu ciąży). Ścisła językowa wykładnia art. 15b ust. 5 u.ś.r. mogłaby natomiast doprowadzić do odwrotnego skutku: perspektywa utraty prawa do świadczenia w wypadku niezawinionego przez kobietę niedochowania terminu dezaktualizuje bowiem motywującą funkcję zakwestionowanego przepisu, "zniechęcając" do systematycznej opieki medycznej w czasie ciąży. Z tych względów Trybunał podzielił stanowisko, że konieczne i decydujące jest dokonywanie przez organy ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak i dołożenia przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 12 stycznia 2016 r., sygn. II SA/Bd 1298/15). Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że najczęściej przyczynami niedochowania terminu określonego w art. 15b ust. 5 u.ś.r. są "uwarunkowania osobnicze, fizjologiczne, zdrowotne" lub długie terminy oczekiwania na wizytę lekarską w ramach bezpłatnej, publicznej opieki zdrowotnej. Podsumowując, Trybunał uznał, że art. 15b ust. 5 u.ś.r. - interpretowany w kontekście deklarowanych przez ustawodawcę celów oraz w świetle prawa do pomocy władz publicznych wyrażonego w art. 71 ust. 1 zdaniu drugim w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji - powinien być rozumiany w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych. W związku z powyższym stwierdzić należy, że dokonana przez organy obu instancji w niniejszej sprawie językowa wykładnia art. 9 ust. 6 u.ś.r., zawierającego analogiczny, jak w art. 15 b ust. 5 u.ś.r. warunek poddania się kobiety w ciąży opiece medycznej najpóźniej do 10 tygodnia ciąży, jest błędna. Skarżąca w toku postępowania podnosiła, że zgłosiła się do lekarza specjalisty dopiero w 13 tygodniu ciąży, ponieważ ze względu na swój wiek i stan zdrowia, nie spodziewała się, że jest w ciąży. W świetle przedstawionej wyżej wykładni warunku, określonego w art. 9 ust. 6 u.ś.r., obowiązkiem organów było odnieść się do tych argumentów i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. "Dokonując interpretacji art. 9 ust. 6 u.ś.r. za decydujące należy uznać przy jego stosowaniu, tj. przy ustalaniu na tej podstawie prawa do dodatku z tytułu urodzenia dziecka, konieczność poczynienia przez organy ustaleń dotyczących dbałości kobiety o zdrowie w całym okresie ciąży (tj. pozostawania pod opieką lekarską) oraz dołożenia przez kobietę należytej staranności w dochowaniu terminu poddania się tej opiece". (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 stycznia 2015 r., III SA/Kr 1564/14). Brak ustaleń w tym zakresie stanowi naruszenie art. 7, 77 i 017 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwość ta jest tym bardziej istotna, że skarżącej zasiłek rodzinny, a więc ma prawo również do dodatków do tego zasiłku. Skarga zasługuje zatem na uwzględnienie, dlatego decyzje organów obu instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz.718 ze zm.). Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni powyższe rozważania.