II SA/Lu 1157/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2017 r. sprawy ze skargi C. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych uchyla zaskarżoną decyzję. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 września 2016 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania C. J. (dalej także: skarżąca) od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza O. L. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w O. L. z dnia 12 maja 2016 r., znak: [...], w przedmiocie: 1) uznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanego decyzją z dnia 7 lipca 2014 r., znak: [...], na okres od dnia 1 września 2014 r. do dnia 31 października 2014 r., za świadczenie nienależnie pobrane; 2) określenia wysokości nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych na kwotę [...]zł; 3) zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z ustawowymi odsetkami w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji - utrzymało w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji opisaną decyzją z dnia 7 lipca 2014 r. przyznał skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką - L. M. w kwocie 520,00 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 czerwca 2014 r. do dnia 31 października 2014 r. W decyzji tej zawarte było pouczenie, że w wypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba ubiegająca się lub pobierająca świadczenia rodzinne jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. W dniu 8 kwietnia 2016 r. do organu wpłynęło zaświadczenie z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddziału Regionalnego w L., informujące, że od dnia 22 lipca 2014 r. mąż skarżącej – G. J. pobiera rentę rolniczą. W związku z tym, organ pierwszej instancji ponownie przeliczył dochód rodziny i stwierdził, że w okresie zasiłkowym [...] miesięczny dochód na osobę w rodzinie po dodaniu dochodu uzyskanego przez G. J. wyniósł [...] zł i przekroczył granicę dochodu uprawniającą do świadczeń rodzinnych - 623,00 zł. Mając powyższe na uwadze organ ustalił, że świadczenie pobrane przez skarżącą było nienależne i zobowiązał ją do zwrotu tego świadczenia wraz z odsetkami ustawowymi. W odwołaniu od tej decyzji, jak wyjaśniło Kolegium, skarżąca "zakwestionowała zasadność wydanej decyzji". Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Kolegium przywołało ponownie treść uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, uznając za zasadne w całości stanowisko w niej wyrażone. W skardze na powyższą decyzję Kolegium skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 16a ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.; dalej także: "ustawa"), poprzez przyjęcie, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje skarżącej z uwagi na przekroczenie kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy; - art. 5 ust. 2 ustawy poprzez przyjęcie, że skarżąca przekroczyła granicę dochodu, o której mowa w tym artykule; - art. 30 ustawy poprzez uznanie, że pobrane przez skarżącą świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym; - naruszenie art. 15 K.p.a. poprzez nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego przed zweryfikowaniem decyzji o nienależności świadczenia przez organ drugiej instancji. W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Sąd uwzględnił skargę z innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), który zobowiązuje – co do zasady – Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji wydaną w przedmiocie ustalenia pobrania przez skarżącą nienależnie specjalnego zasiłku opiekuńczego, za okres od dnia 1 września 2014 r. do dnia 31 października 2014 r. oraz nakazania zwrotu tego świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami. Podstawą do wydania takiego rozstrzygnięcia było przyjęcie przez organy obu instancji, że na podstawie zaświadczenia Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddziału Regionalnego w L. z dnia 7 kwietnia 2016 r., mąż skarżącej – G. J. pobiera rentę rolniczą od dnia 22 lipca 2014 r. Organy wskazały, że skarżąca nie poinformowała organu pierwszej instancji o tym fakcie, pomimo prawidłowego pouczenia w tym zakresie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w wyniku uwzględnienia w dochodzie rodziny tego składnika dochodu, stwierdzono, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekracza ustawowe kryterium dochodowe wynoszące 623 zł. W ocenie Sądu, powyższe stanowisko organów jest co najmniej przedwczesne. Podkreślenia wymaga bowiem, że w świetle wskazanego wyżej zaświadczenia organu rentowego mąż skarżącej jest osobą, która "pobierała rentę rolniczą przyznaną od 22 lipca 2014 r." (zob. k. "49/62" akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Nie wynika zatem z treści powyższego zaświadczenia, w jakim okresie osoba ta "pobierała" wspomniane świadczenie ani czy było ono wypłacone jako wyrównanie za okres wsteczny, a jeśli tak, to kiedy i w jakiej kwocie. Z uwagi zatem na nieprecyzyjne brzmienie omawianego dokumentu urzędowego nie sposób było przyjąć, co uszło uwadze organów obu instancji, że zaświadczenie to potwierdza, iż mąż skarżącej uzyskiwał wskazane świadczenie w okresie pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Wskazać należy, że w myśl art. 16a ust. 2 ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2, przy czym przepisy art. 5 ust. 4-9 ustawy stosuje się wówczas odpowiednio. Niewątpliwie w okresie zasiłkowym trwającym od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 31 października 2014 r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługiwał osobie, jeżeli łączny dochód, o którym mowa w art. 16a ust. 2 ustawy, nie przekraczał kwoty [...]zł. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 4b ustawy w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. W świetle powołanych przepisów oczywiste jest zatem, że podstawowym warunkiem zastosowania instytucji "uzyskania dochodu", o jakiej mowa w art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest niebudzące wątpliwości stwierdzenie, czy dochód uzyskany przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Okoliczność ta, jak wskazano wyżej, nie została ustalona przez organy należycie, to jest zgodnie z wymogami określonymi w art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., a w przypadku organu odwoławczego również zgodnie z art. 136 K.p.a. Trzeba bowiem mieć na względzie, że z uwagi na nieprecyzyjną treść powołanego wyżej zaświadczenia Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddziału Regionalnego w L. obowiązkiem zarówno Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w O. L., jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego było wnikliwe wyjaśnienie powyższej wątpliwości, czego organy nie uczyniły. Z powyższego wynika, że Kolegium utrzymując w mocy prawnie wadliwą decyzję organu pierwszej instancji naruszyło nie tylko powołane przepisy prawa, lecz również art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Zauważyć również należy, że Kolegium nie odniosło się należycie do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, naruszając tym samym powołane przepisy art. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 136 K.p.a. Kolegium zdawkowo jedynie wskazało, iż skarżąca "wniosła odwołanie, kwestionując zasadność wydanej decyzji", podczas gdy w odwołaniu podniosła szereg zarzutów odnoszących się zarówno do naruszenia przepisów procesowych, jak i materialnych (k. 1 akt administracyjnych drugiej instancji). Uchybienie to niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem mieć na względzie, że jak wskazuje się w doktrynie oraz w orzecznictwie, uzasadnienie powinno być rzetelne i weryfikowalne, powinno więc w sposób zrozumiały ujawniać tok rozumowania organu administracji wydającego decyzję. Musi więc ono odnosić się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy i dlatego powinno przekonywująco wskazywać, że podniesione przez stronę w postępowaniu argumenty zostały przez organ wzięte pod uwagę (zob. E. Łętowska, A. Paprocka, I. Rzucidło-Grochowska, Podstawy uzasadniania w prawie konstytucyjnym i międzynarodowym, [w:] I. Rzucidło-Grochowska, M. Grochowski (red.), Uzasadnienia decyzji stosowania prawa, Warszawa 2015, s. 39 wraz z powołanym orzecznictwem). W ocenie Sądu, dochowanie powyższego obowiązku ma szczególne znaczenie w przypadku wydania przez organy administracyjne decyzji nakładających na strony postępowania obowiązki administracyjne, których wykonanie podlega egzekucji administracyjnej, tak, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. W wyniku podjęcia bowiem takiego rozstrzygnięcia strona winna zostać przekonana przez organ nie tylko, że decyzja ta jest słuszna merytorycznie, co wynika także z konieczności dochowania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.), lecz również, iż zrealizowane zostało prawo strony do bycia wysłuchaną (zob. E. Łętowska, A. Paprocka, I. Rzucidło-Grochowska, jw., s. 39 wraz z powołaną literaturą). Oznacza to, że rozstrzygnięcie podejmowane w tym zakresie powinno być wszechstronnie wyjaśnione, a więc jego treść winna wskazywać motywy, jakim kierował się organ podejmując tę decyzję, do czego obliguje go także art. 107 § 3 K.p.a. Z uwagi na wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, sąd nie był zobowiązany odnosić się szczegółowo do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów. Sprawa niniejsza zostanie bowiem ponownie rozpoznana w jej całokształcie przez organ drugiej instancji, który zobowiązany będzie do ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skarżącej. W tym miejscu wskazać należy jedynie, że wbrew twierdzeniom skarżącej, na podstawie art. 30 ust. 5 ustawy, organy administracji są upoważnione do orzekania łącznie – w jednej decyzji administracyjnej – o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 308/16). Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji.