II SA/Lu 1164/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. W dniu 23 marca 2012r. do Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. wpłynęło pismo mieszkańców kamienicy przy ul. [...] w L. o sporządzenie ekspertyzy jej stanu technicznego. Stwierdzili, że ściany budynku są popękane, a jedna do połowy się rozsypała. Według nich budynek grozi zawaleniem. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012r. organ nakazał właścicielom nieruchomości M. K., J. F., M. K., Z. C., R. T. , B. P., R. P. i T. P. wykonanie przez osobę posiadającą uprawnienia budowalne ekspertyzy stanu technicznego budynku i dostarczenie jej do dnia 31 grudnia 2012r. Po jej uzyskaniu w dniu 29 lipca 2016r., decyzją z dnia [...] września 2016 r Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. na podstawie art. 66 ust.1 pkt 2 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane nakazał współwłaścicielom nieruchomości: R. T., B. P., Z. C., M. K., K. M. i J. M., wykonanie w budynku do dnia 31 grudnia 2017 r. robót budowlanych konstrukcyjnych obejmujących wymianę belek i płyt balkonowych oraz wymianę krokwi i pokrycia dachu oraz wykonanie, w terminie natychmiastowym, zgodnie z przedłożoną ekspertyzą budowlaną stanu technicznego budynku, robót zabezpieczających polegających na osuszeniu i zaizolowaniu fundamentów budynku, zabezpieczeniu ubytków w ścianie frontowej, aby nie nastąpiło ścięcie muru, wykonaniu tynków renowacyjnych zawilgoconego muru elewacji tylnej w strefie cokołowej, skuciu odspojonych elementów tynku na elewacjach, podstemplowaniu biegów i spoczników klatek schodowych, doraźnego zabezpieczenia części budynku przed dostępem osób postronnych i usunięciu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia poprzez wygrodzenie strefy niebezpiecznej, wykonaniu badania instalacji elektrycznej zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ze względu na zagrożenie porażenia prądem i przeprowadzeniu kontroli skuteczności działania wentylacji oraz drożności przewodów kominowych. Na mocy art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego organ zakazał ponadto użytkowania balkonów do czasu wykonania nowych belek i płyt balkonowych. Zgodnie z art. 108 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na stwierdzone zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi Organ wyjaśnił, że budynek jest zamieszkany przez 13 rodzin, wyposażony we wszystkie instalacje wewnętrzne za wyjątkiem gazu. Podczas kontroli dokonanej 25 czerwca 2012 r. stwierdzono, że ściany zewnętrzne budynku są popękane z licznymi ubytkami kamienia i tynków, stropy są ugięte. Budynek posiada dwie drewniane klatki schodowe, częściowo bez barierek. Ściany wewnętrzne są wybrzuszone. Od strony ul. [...] zawaliła się część ściany zewnętrznej o szerokości ok. 170 cm i wysokości około 160 cm i głębokości 35 cm. Ściana szczytowa posiada pęknięcia pionowe i poziome. Podczas kolejnych oględzin przeprowadzonych 12 września 2016 r. ustalono, że budynek jest całkowicie wyeksploatowany. Ściana zewnętrzna frontowa nośna grubości 70 cm posiada uszkodzenie polegające na wypadnięciu kamieni jako materiału nośnego o grubości 40 cm. Taki stan grozi zawaleniem się ściany zewnętrznej i części stropów mieszkań w pionach po obu stronach klatki schodowej. Współwłaściciele budynku od wielu lat nie remontują go, nie wykonują swoich obowiązków wynikających z art. 62 Prawa budowlanego. Zdaniem organu budynek powinien być w najbliższym czasie wyłączony z użytkowania bowiem grozi zawaleniem. Gzyms od strony ulicy jest spękany, wypadają luźne cegły i tynk. W tej sytuacji organ uznał, że budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym i nakazał wykonanie wskazanych w decyzji robót budowlanych. Po rozpoznaniu odwołania J. M. , współwłaścicielki nieruchomości, Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Wyjaśnił, że stosownie do art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (pkt 1), albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia łub środowiska (pkt 2), albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3), albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia (pkt 4) - właściwy organ nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Również w ocenie organu odwoławczego przeprowadzone oględziny budynku uzasadniają stanowisko, że budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Zaistniały więc podstawy do nałożenia na właścicieli obiektu obowiązku wykonania wskazanych przez organ I instancji, a wynikających z przedłożonej oceny technicznej, czynności w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust.1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Odnosząc się do podnoszonego w odwołaniu argumentu o nieopłacalności remontu organ stwierdził, że obiekt jest użytkowany. Przepis art. 66 Prawa budowlanego nie tworzy dla właściciela czy zarządcy obiektu nowego obowiązku lecz tylko precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61, który stanowi, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego oraz zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziałujących na obiekt związanych z działaniem człowieka lub sił natury, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Na podstawie art. 66 Prawa budowlanego mogą być usunięte jedynie nieprawidłowości powstałe w trakcie użytkowania obiektu. Do współwłaścicieli budynku należy natomiast ocena przydatności i dalszego jego użytkowania z uwagi na jego stan techniczny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. M. zarzuciła decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa i uznanie, że w budynku zasadnym jest wykonanie robót budowlanych orzeczonych w decyzji oraz robót zabezpieczających, pomimo, że jego remont jest nieopłacalny, o czym świadczy przedłożona do akt sprawy ekspertyza oraz naruszenie art. 68 prawa budowalnego poprzez jego niezastosowanie. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy źle odczytał ekspertyzę i uznał, że konieczne jest wykonanie szeregu prac budowlanych pomimo, że remont jest nieopłacalny i jak sam stwierdził, remont będzie trwały na nie więcej, niż 10 lat. Decyzja ta zmusza współwłaścicieli do wykonania całkiem zbędnych robót, które i tak nie przyniosą spodziewanego skutku i budynek jak był tak i zostanie w złej kondycji technicznej. Budynek jest stary, a remont jego nieopłacalny, nie ma więc ekonomicznego sensu go remontować. W takiej sytuacji organy powinny zastosować art. 68 prawa budowlanego, a nie zmuszać do wykonania remontu. Zdaniem skarżącej organy powinny brać pod uwagę zdanie współwłaścicieli, jeżeli chodzi o remont budynku, o którym mogą decydować. Odpowiadając na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przekonanie skarżącej o naruszeniu art. 66 ust.1 pkt.2 i ust.2 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane ( Dz. U z 2017r. poz. 1332 ) nie ma uzasadnionych podstaw. Słusznie uważają organy nadzoru budowlanego, że przepis art. 66 służy usunięciu nieprawidłowości powstałych podczas użytkowania obiektu budowlanego, o czym świadczy jego zamieszczenie w rozdziale dotyczącym trzymania obiektów budowlanych. Natomiast zgodnie z art 61 pkt.1 Prawa budowlanego na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego spoczywa obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu "zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2". W myśl zaś tego ostatniego przepisu obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1- 7. W punkcie 1 lit. c) ust. 1 wskazano, że obiekt budowlany winien zapewniać bezpieczeństwo użytkowania. Tak więc na właścicielu budynku spoczywa obowiązek zapewnienia jego użytkowania. Stąd też przepis ten znajduje zazwyczaj zastosowanie w przypadku doprowadzenia do znacznego zużycia technicznego obiektu budowlanego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy i z tych właśnie powodów umożliwia nałożenie na te podmioty określonych w tym rozdziale obowiązków. Jedynie wyjątkowo, w sytuacji niemożności ustalenia właściciela lub zarządcy danego obiektu, orzecznictwo dopuszcza uczynienie adresatem takiej decyzji innego podmiotu, faktycznie władającego nieruchomością ( wyrok NSA z 12 stycznia 2017r., II OSK 976/15, CBOSA). Dyspozycja art. 66 Prawa budowlanego wymaga od organu nadzoru budowlanego jedynie stwierdzenia czy obiekt budowlany 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Ustalenia organu sprowadzają się zatem do oceny skutków, a nie przyczyn tego stanu rzeczy. Należy zatem podzielić pogląd wypracowany w orzecznictwie sądowym, iż w decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ administracji nie bada przyczyn, dla których obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi lub bezpieczeństwu mienia, ani kto ponosi za to odpowiedzialność ( wyrok NSA z dnia 12 września 2013r. II OSK 899/12 opubl. w Centralnej Bazie orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Wystarczające jest ujawnienie stanu obiektu budowalnego, który wyczerpuje dyspozycje tego przepisu, co w rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości. W sposób wystarczający stan budynku został opisany w toku przeprowadzonych oględzin, potwierdza go także sporządzona na zlecenie skarżącej ekspertyza techniczna rzeczoznawcy budowlanego. Wynikający z nich wniosek sprowadza się do jednoznacznej konieczności nałożenia na właścicieli budynku obowiązków niezbędnych do usunięcia zagrożeń o jakich mowa w powołanym przepisie. Podkreślić przy tym trzeba, że dla oceny zasadności nałożenia wspomnianych obowiązków bez znaczenia pozostają kwestie dotyczące możliwości finansowych właścicieli budynku, czy ich przekonania o celowości wykonania robot. Nie może budzić wątpliwości, że w sytuacji zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego rzeczą organu jest nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w sposób możliwe najszybszy. Inne aspekty wykonania obowiązków z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, np. ekonomiczne - związane z możliwościami finansowymi właścicieli nieruchomości nie powinny być przedmiotem badania przez organy nadzoru budowlanego, zwłaszcza w odniesieniu do takich robót budowlanych, które są istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa użytkowników obiektu lub osób trzecich (wyrok NSA z 5 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1751/08 opubl. w CBOSA). Trzeba zaznaczyć, że również skarżąca nie kwestionowała stanu budynku kwalifikowanego jako użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, ale wręcz przyznała i podkreśla fakt, iż obiekt, którego jest współwłaścicielką znajduje się w złym stanie technicznym, nawet grożącym zawaleniem. W tych okolicznościach wydany na podstawie art. 66 Prawa budowlanego nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i wykonanie robót zabezpieczających nie może budzić wątpliwości, jak również nie może budzić wątpliwości skierowania tego nakazu do wszystkich współwłaścicieli. Za uzasadniony nie może być uznany także zarzut naruszenia art. 68 prawa budowlanego, który zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do nakazania opróżnienia lub wyłączenia z użytkowania budynku lub jego części w przypadku stwierdzenia groźby zawalenia się budynku przeznaczonego na pobyt ludzi. Rzeczywiście, według złożonej ekspertyzy technicznej, złożonej przecież w wykonaniu obowiązków nałożonych na współwłaścicieli przedmiotowego budynku postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] sierpnia 2012r., fundamenty, mury elewacji frontowej, elewacji tylnej i bocznej szczytowej, balkony, nadproża, stropy międzykondygnacyjne, klatka schodowa i dach są w stanie grożącym zawaleniem. W konkluzji wnioskowano o wyłączenie z budynku z użytkowania ponieważ nie spełnia norm i zagraża bezpieczeństwu i życiu mieszkańców. Zauważyć jednak trzeba, że według art. 68 pkt 1 prawa budowlanego potrzeba opróżnienia budynku bezpośrednio grożącego zawaleniem powinna wynikać z protokołu oględzin. Tymczasem z protokołu oględzin z 12 maja 2016r. wynika, że budynek powinien być w najbliższym czasie wyłączony z użytkowania, ponieważ grozi zawaleniem. We wnioskach zapisano natomiast, że budynek powinien zostać niezwłocznie wyłączony z użytkowania. To organy nadzoru budowlanego, w których składzie funkcjonują specjaliści z określonych dziedzin, którym powierzono rozpatrywanie i rozstrzyganie problemów powstałych na tle konkretnych spraw, podejmują w sprawie merytoryczną decyzję na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Skoro uznano, że wykonanie robót budowlanych wskazanych w decyzji będzie wystarczające dla zapobieżenia wyłączenia budynku z użytkowania, przed ich przeprowadzeniem nie ma podstaw do kwestionowania zasadności zaskarżonej decyzji. Jest natomiast oczywiste, że przy wnioskach płynących z oględzin i ekspertyzy rzeczą organów nadzoru budowlanego powinno być jej bezzwłoczne zweryfikowanie w razie nieskuteczności wykonanych robót, ich nie podjęcia przez właścicieli lub stwierdzenia dalszego pogorszenia stanu technicznego budynku. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369 ) skargę należało oddalić.