II SA/Lu 117/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] nr [...]; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na rzecz radcy prawnego K. Ł. tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu kwotę 295, 20 złotych /dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ w tym 55, 20 złotych /pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ należnego podatku od towarów i usług. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po kolejnym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej garażu usytuowanego na działce nr 1637/7 położonej w Ś., przy ul. L. 3B, stanowiącej współwłasność C. B., W. i Z. D. oraz A. i H. K. decyzją z dnia 18 stycznia 2010 r. odmówił nakazania W. i Z. D. doprowadzenia wskazanego obiektu do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania prowadzonego w kierunku odstępstw od dokonanego zgłoszenia remontu przedmiotowego garażu i wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie oznaczonej sygn. akt II SA/Lu 547/08, kontrolując wydane w sprawie decyzje podniósł, iż organ nie ustalił, czy garaż w którym inwestor Z. D. zgłosił wykonanie robót budowlanych jest zrealizowany i użytkowany na podstawie wymaganego pozwolenia na budowę. Wykonując powyższe organ wskazał, iż Z. D. uzyskał zgodę ówczesnego zarządcy nieruchomości - Dyrekcji Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w Ś. na zagospodarowanie altany śmietnikowej celem wstawienia tam samochodu osobowego i motocykla. Również Urząd Miasta Ś. wyraził zgodę na zmianę sposobu użytkowania altany śmietnikowej na garaż, co wynika z pisma z dnia 27 listopada 2009 r. W tych okolicznościach organ uznał, iż nie można stwierdzić, że zmiana sposobu użytkowania altany śmietnikowej na garaż nastąpiła bez zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej. Odnośnie zaś całości wykonanych prac, organ podniósł, iż z oceny technicznej wykonanej przez osobę uprawnioną, wynika, że roboty budowlane wykonane na podstawie zgłoszenia z dnia 30 sierpnia 2007 r. nie miały negatywnego wpływu na obiekt przyległy. Od powyższej decyzji odwołanie złożył H. K. podnosząc, że organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy i nie zastosował się do wiążącego w sprawie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Jego zdaniem altanę śmietnikową wybudowano w 1974 r. jako wiatę o ażurowych ścianach i lekkiej konstrukcji dachowej, w odległości ok. 150 cm od garaży. Po podpisaniu umowy najmu altany śmietnikowej Z. D. w 1983 r. rozpoczął w warunkach samowoli budowlanej prace budowlane zmierzające do zaadaptowania altany śmietnikowej na garaż. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznając zarzuty odwołania za uzasadnione decyzją z dnia [...] maja 2010 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego decyzja została wydana bez dokładnego ustalenie stanu faktycznego sprawy. W szczególności organ nie uwzględnił oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 grudnia 2008 r. (II SA/Lu 547/08), w którym to Sąd wskazał, że wymaga wyjaśnienia, czy adaptacja altany śmietnikowej na garaż dokonana została na podstawie przewidzianych prawem pozwoleń i czy miała ona charakter zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie ustalił, czy garaż, w którym inwestor zgłosił wykonywanie robót budowlanych jest zrealizowany i użytkowany na podstawie wymaganego prawem pozwolenia właściwego organu. Tutejszy Sąd rozpatrując skargę Z. D. od tej decyzji wyrokiem z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 529/10 oddalił tę skargę podnosząc w uzasadnieniu wyroku, że postępowanie w sprawie przedmiotowego garażu zostało przeprowadzone bez udziału następców prawnych zmarłej uczestniczki postępowania A. K. W tych okolicznościach uchylenie decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy - zdaniem Sądu - było uzasadnione. Kolejny raz rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. decyzją z dnia [...] września 2010 r. ponownie odmówił nakazania W. i Z. D. doprowadzenia spornego garażu do stanu poprzedniego. Zdaniem organu zakres robót budowlanych wykonanych w altanie śmietnikowej nie wymagał pozwolenia na budowę, gdyż nie dokonano wymiany ścian nośnych obiektu lecz uzupełniono ażur w ścianie połówkami cegły. W sprawie zmiany sposobu użytkowania organ wskazał, że inwestorowi została udzielona zgoda na dokonanie takiej zmiany, co wynika z pism Urzędu Miasta Ś. Nie można zatem uznać by Z. D. dokonał zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu w warunkach samowoli. Zaskarżoną decyzją, wydaną na skutek odwołania H. K., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, całkowicie podzielając przedstawione w niej stanowisko. Zdaniem organu odwoławczego nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym argument odwołania, że altana śmietnikowa adaptowana na garaż zlokalizowana była w odległości 1,50 m od garaży i, że dokonano rozbudowy tego obiektu. Zakres robót budowlanych wykonanych w 1983 r. polegał jedynie na przebudowie śmietnika w obrysie istniejących murów, co potwierdza operat szacowania nieruchomości wykonany w dniu 12 października 1996 r. Wówczas zlikwidowano ścianki ażurowe wykonując pełne, podmurowując ściany zewnętrzne i wykonując nową konstrukcję dachu. Zasadnie zatem w sprawie odmówiono nałożenia na inwestora obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Z decyzją tą nie zgodził się H. K., który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze tej podniósł między innymi, że pismo Urzędu Miasta Świdnik z dnia 27 listopada 2009 r. nie może być dowodem zgody na zmianę sposobu użytkowania altany śmietnikowej na garaż, która miała miejsce w latach 1982-83. Ponadto podniósł, że dokonane w przedmiotowym garażu przez Z. D. w 2007 r. zmiany wymagały pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia robót budowlanych. Inwestor dokonał bowiem zmiany elementów konstrukcyjnych, dokonał podwyższenia ścian nośnych oraz wykonał nową więźbę dachową. Podniósł także, że organy nie uwzględniły, że przedmiotowy garaż nie ma samodzielnej ściany, lecz cała konstrukcja dachu została oparta o ścianę należącego do niego garażu, co spowodowało pęknięcie ścian. W oparciu o powyższe wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, jaką zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione, a które Sąd zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) wziął pod uwagę z urzędu. Na wstępie należy podnieść kluczową dla sprawy kwestię, którą orzekające w sprawie organy całkowicie pominęły, iż sprawa była już przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Mianowicie ostatnim wydanym w sprawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 529/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Z. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] maja 2010 r. Przypomnieć przy tym trzeba, że zaskarżoną wówczas decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia 18 stycznia 2010 r. o odmowie nakazania W. i Z. D. doprowadzenia przedmiotowego garażu do stanu poprzedniego. W motywach przywołanego wyroku Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, iż sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na brak wyjaśnienia istotnych dla sprawy kwestii i dodatkowo z urzędu podniósł, że organ nie ustalił następców prawnych zmarłej w dniu 5 kwietnia 2008 r., uczestniczki postępowania A. K. W konsekwencji Sąd uznał, że postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało bez uprzedniego zawiadomienia następców prawnych zmarłej strony, co spowodowało pozbawienie ich możliwości obrony swych praw w tym postępowaniu. W wytycznych wyroku Sąd wskazał, iż organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę ponownie ustali krąg spadkobierców po zmarłej A. K. i przeprowadzi od początku postępowanie administracyjne co do istoty sprawy zapewniając stronom właściwy udział w postępowaniu. Przywołana powyżej ocena Sądu wiązała organ, którego działanie zaskarżono, stosownie do art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Naruszenie przez organ administracji publicznej przywołanego art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 – niepubl.). Wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu - jak bowiem wskazano - wiążą nie tylko organ administracji publicznej, ale również Sąd. Tymczasem związany wskazaniami co do dalszego postępowania organ nadzoru budowlanego nie wykonał zaleceń Sądu w tej sprawie, wskazań tych nie uwzględnił również organ odwoławczy. Dostrzeżona przez Sąd okoliczność śmierci uczestniczki postępowania A. K. wynika również z akt postępowania organu pierwszej instancji (k. 238). Już zatem z tego powodu organ winien uwzględnić tę okoliczność w dalszym prowadzeniu postępowania. Organ natomiast ignorując powyższe zdarzenie zaprzestał kierowania pism do zmarłej strony (vide: tzw. rozdzielnik decyzji zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji). W tych okolicznościach organ zamiast zaprzestać doręczania wydanych w toku postępowania pism i aktów winien był zastosować normę art. 30 § 4 k.p.a., stanowiącego, iż w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych, w razie zbycia prawa lub śmierci strony, w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Zatem, po śmierci A. K. postępowanie w niniejszej sprawie powinno było toczyć się z udziałem jej następców prawnych, których ustalenie jest każdorazowo obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, gdyż wówczas to ich interesu prawnego będzie dotyczyło postępowanie. Brak udziału stron w postępowaniu prowadzi do naruszenia przez organy wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Wobec powyższego oraz mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a. należało uznać, iż w dalszym ciągu następcy prawni zmarłej strony postępowania administracyjnego – A. K. nie brali udziału w postępowaniu, które dotyczyło ich prawa, których obowiązek ustalenia i zawiadomienia o toczącym się postępowaniu ciążył na orzekających w sprawie organach nadzoru budowlanego. Jednocześnie wobec wskazanych powyżej uchybień nie jest aktualnie możliwe ustosunkowanie się Sądu do zarzutów podniesionych w skardze, gdyż kontrola w tym względzie będzie mogła nastąpić dopiero po niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Jak już wskazano wytyczne sądu, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., mają moc wiążącą dla organów i sądu ponownie rozpatrującego sprawę. Związanie organów oceną prawną stanu faktycznego sprawy, nie byłoby uzasadnione wobec braku udziału części uczestników w prowadzonym postępowaniu, braku możliwości zajęcia przez nich stanowiska w sprawie i możliwości kwestionowania wydanego wyroku. Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Natomiast o kosztach wynagrodzenia pełnomocnika z urzędu Sąd orzekł po myśli art. 250 tej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163 poz. 1349 ze zm.). Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji podejmie kroki mające na celu ustalenie aktualnego kręgu podmiotów uprawnionych do wzięcia udziału w postępowaniu, zapewniając im następnie czynny w nim udział.