II SA/Lu 117/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi I. T.reprezentowanej przez kuratora [...] M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...] Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania I. T. reprezentowanej przez kuratora - adwokat M. S., od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka W. S. w spokrewnionej rodzinie zastępczej w osobie H. T. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 194 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 697 ze zm.; obecnie: t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 998 ze zm. – dalej jako "ustawa o wspieraniu rodziny") oraz § 3 uchwały nr [...] Rady Powiatu w Ś. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty, odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dzieci i osób pełnoletnich w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2012 r. poz. 1707 – dalej jako "uchwała"), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji Rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Postanowieniem Sądu Rejonowego L. - W. w L. z siedzibą w Ś. IV Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] marca 2011 r. sygn. akt [...], małoletnia W. S. została umieszczona w rodzinie zastępczej w osobie H. T.. Na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] rodzina zastępcza w okresie od dnia [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] marca 2012 r. otrzymywała pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania małoletniej W. S. w wysokości [...] zł miesięcznie. Na mocy zaś decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] [...] pomoc przyznana rodzinie zastępczej została zwiększona do kwoty [...]zł miesięcznie. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Ś. zawiadomiło adwokat M. S. - jako kuratora ustanowionego dla nieznanej z miejsca pobytu I. T. – o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka I. T. – W. S., w rodzinie zastępczej. Jednocześnie organ poinformował kuratora zobowiązanej o możliwości złożenia wniosku o odstąpienie od ustalenia przedmiotowej opłaty, zwracając się przy tym z prośbą o dostarczenie dokumentów potwierdzających sytuację finansową, zdrowotną, rodzinną i zawodową I. T.. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. adwokat M. S. poinformowała Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Ś., że skierowała pismo do I. T. z prośba o podanie wszystkich danych, które umożliwią udzielenie informacji o zobowiązanej do ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. I. T. nie skontaktowała się jednak z kuratorem. Jednocześnie kurator zaznaczyła, że nie posiada informacji, czy skierowana korespondencja została doręczona adresatce. Wskazując na powyższe kurator M. S. zwróciła się do organu o nienaliczanie opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej i nieobciążanie I. T. kosztami z tego tytułu. Uznając powyższe pismo za wniosek o odstąpienie od ustalenia I. T. opłaty za pobyt jej dziecka w rodzinie zastępczej organ pierwszej instancji w piśmie z dnia [...] września 2017 r. ponownie wezwał kuratora strony do dostarczenia dokumentów obrazujących aktualną sytuacje bytową I. T.. W piśmie z dnia [...] września 2017 r. adwokat M. S. wyjaśniła, że korespondencja skierowana przez nią do I. T. nie została doręczona i zobowiązana dotychczas nie nawiązała kontaktu z kuratorem. Adwokat M. S. wskazała wobec tego, że nie jest w stanie podać jakichkolwiek danych dotyczących sytuacji majątkowej I. T.. Podtrzymała przy tym wniosek o nienaliczanie opłaty za pobyt W. S. w rodzinie zastępczej. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ś., działając z upoważnienia Starosty [...], odmówił I. T. odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka - W. S. w spokrewnionej rodzinie zastępczej w osobie H. T.. Jako powód odmowy organ podał okoliczność, iż w toku prowadzonego postępowania I. T. nie przedstawiła informacji i dokumentów, które potwierdzałyby spełnienie przez nią warunków do odstąpienia od ustalenia przedmiotowej opłaty. Organ powołał się przy tym na przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty, określone w § 3 uchwały. Podkreślił ponadto, że I. T. jest, jako matka, zobowiązana do ponoszenia opłaty za pobyt swojego dziecka W. S. w rodzinie zastępczej. Rodzice nie mogą natomiast przenosić całości ciężaru utrzymania własnego dziecka na jednostkę samorządu terytorialnego, albowiem ustanowiony obowiązek ponoszenia kosztów utrzymania dziecka w pieczy zastępczej jest pochodną wynikającą z obowiązku alimentacyjnego rodziców względem dziecka. Kurator M. S. wniosła w imieniu strony odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając jej naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji rozpoznanie sprawy wbrew podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, a w szczególności zasadzie obowiązku organu do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na tej podstawie wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt W. S. w rodzinie zastępczej. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2017 r. (zaskarżoną w niniejszej sprawie) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny Rada Powiatu w Ś. uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. określiła szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, wskazując w § 3 ust. 1, że odstąpienie od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy, może nastąpić na wniosek osób zobowiązanych lub z urzędu w przypadku, gdy dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie, w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosi nie więcej niż 300% kryterium dochodowego określonego przepisami ustawy o pomocy społecznej, a w sytuacji gdy dochód na osobę w rodzinie lub dochód osoby samotnie gospodarującej przekracza kwoty wskazane w tym przepisie, gdy wystąpi równocześnie minimum jedna z 10 okoliczności: 1) bezdomność; 2) niepełnosprawność; 3) bezrobocie; 4) długotrwała lub ciężka choroba; 5) potrzeba ochrony macierzyństwa; 6) wielodzietność; 7) sieroctwo; 8) pobyt w domu pomocy społecznej lub w innych placówkach pomocy społecznej; 9) pobyt w areszcie śledczym lub zakładzie karnym; 10) zaistnienie zdarzenia losowego lub sytuacji kryzysowej. Ponadto z § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały wynika, że można odstąpić od ustalenia odpłatności niezależnie od dochodu w przypadku, gdy rodzic płaci dobrowolnie lub zasądzone orzeczeniem sądu alimenty na rzecz dziecka lub osoby pełnoletniej przebywającej w pieczy zastępczej, a także gdy dochód dziecka lub osoby pełnoletniej przeznaczony jest na wydatki związane z bieżącymi potrzebami dziecka lub osoby pełnoletniej albo na zabezpieczenie przyszłości po opuszczeniu pieczy zastępczej. Kolegium podkreśliło, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek strony. Strona w tym postępowaniu była reprezentowana przez kuratora ustanowionego na wniosek Starosty [...] dla osoby nieobecnej w postępowaniu administracyjnym (art. 34 § 1 k.p.a.). Kurator wnioskował o odstąpienie od ustalenia stronie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, nie posiadając wiedzy na temat aktualnej sytuacji życiowej strony. Niezbędne dokumenty do wypełnienia przez stronę przesłane kuratorowi nie zostały dołączone do wniosku z powodu niedoręczenia korespondencji stronie na adres zamieszkania w Polsce. W ocenie Kolegium, wniosek strony o odstąpienie od ustalenia opłaty bez przedstawienia jej sytuacji życiowej, nie może zostać uwzględniony. Wobec faktu, iż postępowanie w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty wszczęte zostało na wniosek strony, zarzut, iż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy oraz załatwił sprawę bez uwzględnienia interesu strony i interesu społecznego, Kolegium określiło jako nieuprawniony. W związku z powyższym Kolegium nie podzieliło stanowiska, iż zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego obowiązkiem kuratora ustanowionego przez sąd jest przede wszystkim postarać się o ustalenie miejsca pobytu osoby nieobecnej i zawiadomić ją o stanie jej spraw (art. 184 § 2 k.p.a.). Kurator nie przedłożył dowodu, że próbował pozyskać dane co do miejsca pobytu strony za granicą i nie uzyskał tych danych. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że w badanej sprawie organ pierwszej instancji dokładnie ustalił stan faktyczny i utrwalił wynik postępowania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Decyzja pierwszoinstancyjna zawiera przy tym uzasadnienie prawne oraz argumenty i motywy rozstrzygnięcia, a tym samym nie narusza art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Końcowo Kolegium zaznaczyło, że decyzja w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet przy spełnieniu przez rodziców przesłanek uprawniających do odstąpienia od ustalenia opłaty, nie powstaje po stronie organu obowiązek uwzględnienia wniosku w tym przedmiocie. Działając w imieniu I. T. ustanowiona jej kuratorem adwokat M. S. wniosła na powyższą decyzję organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj.: - art. 10 k.p.a., polegające na pozbawieniu strony czynnego udziału w sprawie, zaniechaniu umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz uniemożliwieniu zgłoszenia dodatkowych wniosków i żądań, w szczególności dotyczących sytuacji majątkowej skarżącej; - art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania w niniejszej sprawie w sposób sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia sprawy przy uwzględnieniu słusznego interesu obywateli, jak również przedstawienia przez skarżącą swojego stanowiska w sprawie oraz swojej sytuacji majątkowej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie wymaga podkreślenia, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w ramach uprawnień określonych powołanym wyżej przepisem, Sąd doszedł do wniosku, że jest ona zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione, a dających podstawę do uznania, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na wstępie należy zgodzić się ze stanowiskiem organów orzekających w niniejszej sprawie, że z treści art. 193 ust. 1-2 ustawy o wspieraniu rodziny wynika jednoznacznie, iż zasadą jest, że to rodzice dziecka ponoszą miesięczną opłatę za jego pobyt w pieczy zastępczej. Opłatę tę rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Za jej ponoszenie odpowiadają solidarnie. Podstawę prawną ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej stanowi art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny. W myśl tego przepisu przedmiotową opłatę ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny zawiera natomiast delegację ustawową do określenia przez radę powiatu, w drodze uchwały, szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Na podstawie powyższego upoważnienia Rada Powiatu w Ś. w dniu [...] kwietnia 2012 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty, odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dzieci i osób pełnoletnich w pieczy zastępczej. W § 3 tej uchwały określono przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, przy czym decyzję w kwestii odstąpienia pozostawiono uznaniu organu administracji (o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "może odstąpić"). W niniejszej sprawie organy obu instancji w swych rozważaniach odniosły się wyłącznie do przesłanek zawartych w ust. 1 § 3 uchwały, które to przesłanki dotyczą bądź to wysokości dochodu osoby zobowiązanej do uiszczenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (pkt 1-3), bądź ustalenia, czy bieżące potrzeby dziecka zaspokajane są z alimentów płaconych przez rodzica lub z dochodów samego dziecka (pkt 4). Mając na względzie charakter tych przesłanek organy uznały, że bez przedłożenia przez stronę dokumentacji obrazującej jej sytuację materialną, nie zachodzą podstawy do przyjęcia, że którakolwiek z tych przesłanek jest w niniejszej sprawie spełniona. Organy w swych rozważaniach pominęły natomiast całkowicie przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, określone w ust. 2 § 3 uchwały, których ocena nie wymaga ustaleń odnośnie sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, a które to przesłanki winny wziąć pod uwagę z urzędu. W realiach niniejszej sprawy rozważenie wydania decyzji w oparciu przesłankę zawartą w § 3 ust. 2 uchwały było o tyle istotne, że w pkt 1 do przesłanek tych uchwałodawca zaliczył sytuację, w której nieznane jest miejsce pobytu osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty. Taka zaś sytuacja ma niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie, o czym świadczy fakt, że dla I. T. – jako dla osoby nieznanej z miejsca pobytu – został na wniosek Starosty [...], złożony w trybie art. 34 § 1 k.p.a., ustanowiony kurator w osobie adwokat M. S.. Jednocześnie z wyjaśnień kuratora zawartych w jego pismach kierowanych do organu pierwszej instancji wynika, iż pomimo podjętych prób nie ustalił on dotychczas aktualnego miejsca pobytu I. T.. Wprawdzie rozstrzygnięcie w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej – jak już wyżej wskazano – pozostawione jest uznaniu organu administracji, co oznacza, że nawet spełnienie którejkolwiek z przesłanej wymienionych w § 3 uchwały nie przesądza o konieczności zastosowania przez organ takiej ulgi, jednak wobec niebudzącego wątpliwości wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanki z § 3 ust. 2 pkt 1 uchwały, obowiązkiem organów w ramach postępowania prowadzonego w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty dla zobowiązanej I. T., było co najmniej rozważenie wydania decyzji pozytywnej w oparciu o tę przesłankę, a w razie orzeczenia o odmowie odstąpienia od ustalenia opłaty – odniesienie się do tej przesłanki i wskazanie przyczyn jej nieuwzględnienia w ramach przysługującego organom uznania administracyjnego. Nie dokonując w wydanych decyzjach jakichkolwiek rozważań w tym względzie, a tym samym pomijając istotne dla sprawy okoliczności, organy naruszyły ww. przepis uchwały, a także uchybiły przepisom postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta Ś., stosownie do dyspozycji art. 153 p.p.s.a., uwzględni powyższe uwagi i wnioski. W tym stanie rzecz Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.