II SA/Lu 1172/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2018 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy I. ustalił przebieg granicy działki oznaczonej numerem [...], położonej w I. (obręb ewidencyjny I. [...]), stanowiącej własność E. G., mającej uregulowany stan prawny w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z., z działkami sąsiednimi, to jest działką nr [...], stanowiącą własność T. K. oraz działką nr [...], stanowiącą własność J. J., według operatu ewidencji gruntów, czyli zgodnie z dołączonym protokołem granicznym przyjętym w dniu [...] do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej w [...] pod numerem [...] Wnioskiem z dnia 28 lipca 2017 r. E. G. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Zarzuciła jej, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W jej ocenie decyzja wydana została w oparciu o błędnie dokonane rozgraniczenie. Geodeta mylnie zwiększył szerokość działki nr [...] ze 145 m do 149,3 m, kosztem należącej do niej działki nr [...]. Przystępując do rozgraniczenia, dokonał pomiaru nawiązując nie do stałych punktów geodezyjnych, lecz m.in. do posadowionego na działce [...] nowo wybudowanego budynku. Pomiar rozpoczynał więc nie od granicy działki [...], sąsiadującej z działką [...], lecz od faktycznego jej przebiegu. Geodeta nie uwzględnił zatem faktu, że właściciel działki nr [...] zajął część działki [...] dwoma budynkami gospodarczymi i płotem. Aby zatem zachować szerokość powyższej działki wynoszącą 11,60 m, naruszył granice należącej do niej działki nr [...], której część "przyznał" właścicielowi działki nr [...]. Geodeta naruszył zatem przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego przez co decyzja o rozgraniczeniu również rażąco narusza przepisy i porządek prawny. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym i może dotyczyć wyłącznie ustalenia tego, czy decyzja z dnia [...] r. obarczona jest wadami, których enumeratywny wykaz zawiera art. 156 § 1 K.p.a.. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera definicji rażącego naruszenia prawa. Powołując się na orzecznictwo sadów administracyjnych Kolegium stwierdziło, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy, łącznie spełnione przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczne wywołane decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Zasady dotyczące rozgraniczenia nieruchomości uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 29 ust. 3 oraz art. 30 ust. 1 tej ustawy wójtowie przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek stron. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że postanowieniem z dnia [...] r. Wójt Gminy I. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe dotyczącej działki położonej w I. (obręb ewidencyjny I. [...]), oznaczonej numerem [...], stanowiącej własność E. G. z działkami sąsiednimi, tj. działką nr [...] stanowiącą własność T. K. oraz działką nr [...] stanowiącą własność J. J.. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że geodeta wyznaczył na gruncie przebieg granicy według operatu ewidencji gruntów obrębu I. , którą strony postępowania zaakceptowały. Punkty oznaczone w protokole granicznym [...], [...], [...] i [...] zostały zastabilizowane słupkami cementowymi z podcentrem, natomiast punkty nr [...] - rurami metalowymi. Z dokonanych przez geodetę czynności sporządzony został protokół, z którego treści wynika, że ustalona granica jest zgodna z granicą ewidencyjną gruntów, wykazaną w operacie ewidencyjnym wsi I.. Przed wydaniem decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości Wójt Gminy I., stosownie do dyspozycji przewidzianej w art. 33 P.g.k. dokonał oceny prawidłowości wykonanych czynności złożonego operatu z ustalenia przebiegu granic, nie wnosząc uwag. Ponadto, sporządzony przez geodetę operat techniczny z przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego przyjęty został do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] za numerem [...] W ocenie Kolegium materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie potwierdza, aby kwestionowana decyzja Wójta Gminy I. naruszała w sposób rażący którykolwiek z przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Rozgraniczenie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami tej ustawy. Zatem decyzja z dnia [...] wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku. Skargę na decyzję Kolegium wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. E. G.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, że wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego na którym powinno być oparte rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu skargi podniosła, że już po podpisaniu protokołu stwierdziła, iż wyznaczona w terenie granica działek nie odpowiada prawdziwemu historycznemu jej przebiegowi. Swoje zastrzeżenia zgłosiła Wójtowi Gminy przed podpisaniem przez niego decyzji. Nie zostały jednak uwzględnione. W ocenie skarżącej decyzja Kolegium jest błędna. Narusza przysługujące skarżącej prawo własności do działki nr [...]. Po decyzji Wójta [...] powierzchnia działki nr [...] należącej do T. K. o powierzchni 1.700 m2 powiększyła się do ok. 1.800 m2. Działka nr [...] ma 1,22 ha powierzchni i był wytyczany jej wycinek z uwagi na nieuregulowane prawa własności na działkach bezpośrednio sąsiadujących. Na mierzonym odcinku działka nr [...] została znacznie zwężona i pomniejszona o około 100 m2. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie na to, że decyzja z dnia [...] rażąco narusza prawo w stosunkach cywilnoprawnych. Rozgraniczenie powstałe w wyniku jej wydania nie może przenosić (zmniejszać, powiększać) prawa własności, bowiem do tego celu przewidziano inne instytucje prawa cywilnego. Decyzja Wójta Gminy I. nie wywarła nieodwracalnych skutków prawnych i nic nie stoi na przeszkodzie do uznania jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej, stwierdzając, że jej zarzuty i uzasadniające je argumenty były już przez skarżącą podnoszone w toku postępowania administracyjnego i są Kolegium znane. Kolegium nie podziela ich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do unormowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że z rażącym naruszeniem prawa, jako kwalifikowaną formą naruszenia prawa, mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą (por. np. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1309/17 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jako podjętej w wyniku rażącego naruszenia prawa nie można natomiast traktować decyzji wydanej w wyniku odmiennej interpretacji danej normy prawnej przez stronę postępowania (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 447/16 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z nich, nawet jeżeli później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości normy prawa. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Rażące naruszenie prawa będzie zatem miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację części lub całości obowiązujących przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1309/17 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Chodzi zatem o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie (por. np. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3435/15 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem o rażącym naruszenie prawa można mówić, gdy mamy do czynienia z oczywistym, wyraźnym, bezspornym naruszeniem prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 336/16 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Za "prawo" w znaczeniu przyjętym w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uznać należy przepisy prawa materialnego, normy kompetencyjne i ustrojowe, jak również przepisy procesowe regulujące tryb postępowania administracyjnego w rozpatrywanej przez organ sprawie. W odniesieniu do tych ostatnich można mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano je nieprawidłowo, co bezpośrednio rzutowało na rozstrzygnięcie sprawy. Przepisy materialne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia jak i procesowe normujące postępowania w sprawach dotyczących rozgraniczenia nieruchomości zamieszczone zostały w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm., brzmienie aktualne na dzień wydania decyzji przez Wójta Gminy I.). Zgodnie z art. 30 ust. 1 tej ustawy wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo skarżącej z dnia [...]., gdzie w punkcie drugim oświadcza ona, że żąda rozgraniczenia swojej działki z działką nr [...] (k. 6). Stosownie do wymogu art. 30 ust. 3 Wójt Gminy I. wydał postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie działki skarżącej nr [...] z działkami sąsiednimi o numerach [...] (k. 7). Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru skarżąca postanowienie to otrzymała w dniu 21 marca 2016 r. (k. 10). Wypełniając wymóg z art. 31 ust. 1 do przeprowadzenia czynności rozgraniczenia nieruchomości wybrany został geodeta, którego następnie wójt upoważnił do dokonania rozgraniczenia (k. 17 – 18, 21 - 22). Stosując się do obowiązku wynikającego z art. 32 ust. 1 skarżącą oraz właścicieli działek nr [...] wezwano do stawienia się na gruncie celem ustalenia granicy (k. 57-58). Strony postępowania rozgraniczeniowego wezwanie otrzymały na 10 - 11 dni przed datą przeprowadzenia czynności wskazanej w wezwaniu (k. 60 - 61), czym uczyniono zadość wymogowi z art. 32 ust. 1. Mając na uwadze wymóg z art. 32 ust. 5 upoważniony geodeta z czynności ustalenia przebiegu granicy sporządził protokół graniczny (k. 32 - 41). Przekazał też Wójtowi Gminy I. dokumentację rozgraniczenia (k. 32 - 64) umożliwiając dokonanie przed wydaniem decyzji oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami, czego przed wydaniem decyzji rozgraniczeniowej wymaga art. 33 ust. 2 pkt 1. Z przekazanej dokumentacji rozgraniczenia wynika, że upoważniony geodeta wyznaczył na gruncie przebieg granicy według operatu ewidencji gruntów obrębu I. , którą strony postępowania, jak wynika z protokołu granicznego, zgodnie zaakceptowały (k. 39). Wynika z niego, że odszukano punkty osnowy geodezyjnej nr [...] oraz punkty osnowy geodezyjnej nr [...] stabilizowane trwałymi słupkami betonowymi. Punkty oznaczone w protokole granicznym [...], [...], [...] i [...] zostały zastabilizowane słupkami cementowymi z podcentrem, natomiast punkty nr [...] rurami metalowymi (k. 35). Ze sporządzonego przez geodetę protokołu wynika, że ustalona granica jest zgodna z granicą ewidencyjną gruntów wykazaną w operacie ewidencyjnym wsi I.. Operat techniczny z przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego przyjęty został do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. za numerem [...] (k. 64), czym uczyniono zadość wymogowi z art. 33 ust. 2 pkt 2. Po przeprowadzeniu opisanego wyżej postępowania i w oparciu o dostarczone przez nie dowody Wójt Gminy I. wydał decyzję z dnia [...] W ocenie sądu w niniejszej sprawie rodzaj oraz kolejność wykonania czynności poprzedzających wydanie decyzji rozgraniczeniowej przez Wójta Gminy I. świadczą o tym, że prawidłowo zastosował on wszystkie przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne normujące postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości. Nie można więc przyjąć, aby decyzja z dnia [...] wydana została z naruszeniem prawa, a tym bardziej z rażącym naruszeniem prawa. Oparcie zaś decyzji, w przypadku braku ugody, na niewadliwych dokumentach otrzymanych w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania (dokumentacji rozgraniczenia, w tym w szczególności protokole granicznym) czyni zadość dyspozycji art. 33 ust. 1 stanowiącego materialnoprawną podstawę wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości.. Tym samym nie można również podzielić oceny skarżącej, że wydając decyzję Kolegium nie wyjaśniło dokładnie stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) a zarazem, iż nie zebrało i nie rozpatrzyło w sposób wyczerpujący materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 77 §1 K.p.a.). . trzeba przy tym zaznaczyć, że skoro przedmiot postępowania nadzorczego jest ograniczony jedynie do ustalenia, czy kwestionowana przez stronę ostateczna decyzja administracyjna jest czy też nie jest dotknięta wadą nieważności o jakiej mowa w art. 156 § 1 kpa, to skarżąca nie mogła oczekiwać przeprowadzenia postępowania dowodowego prowadzonego w trybie nieważnościowym tak, jak prowadzone jest ono w przypadku wydania przez organ orzeczenia w tzw. postępowaniu zwykłym. To zaś oznacza, że prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie miało na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie istnienia lub nieistnienia kwalifikowanej niezgodności z prawem, obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanej decyzji. Podkreślić należy, że jedyną właściwą drogą postępowania w przypadku kwestionowania przebiegu granicy ustalonego przez geodetę w postępowaniu rozgraniczeniowym było, zgodnie z treścią art. 33 ust. 3 powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgłoszenie żądania przekazania sprawy sądowi, w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji w tej sprawie. Fakt, że skarżąca nie skorzystała z tej możliwości nie daje jej dostatecznych podstaw do wzruszenia w trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji administracyjnej. Podnoszenie w postępowaniu nadzwyczajnym argumentów, które mogły ewentualnie być rozważane w postępowaniu zwykłym, przy braku argumentów wskazujących na istnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czyli rażącego naruszenia prawa, nie może być prawnie skuteczne, a zatem nie może doprowadzić do oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku w postaci usunięcia z obiegu prawnego decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, z której postanowieniami się nie zgadza. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) skargę należało oddalić.