II SA/Lu 1174/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Kinga Górka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. M. O. i B. Ś. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz A. M. O. i B. Ś. 200 (dwieście) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] decyzją z [...] lipca 2017 r., znak: [...], orzekł o zwrocie na rzecz A. O. i B. L. Ś. (dalej także: skarżące) – w 1/2 części na rzecz każdej z nich – nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2707 ha, w ark. mapy ew. nr [...], położonej w [...], stanowiącej własność Miasta [...], odpowiadającej części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnym numerem działki nr [...] o pow. 0,3920 ha. Jednocześnie organ pierwszej instancji zobowiązał skarżące do zwrotu na rzecz Miasta [...] zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł, odpowiednio do wielkości przysługujących im udziałów w zwracanej nieruchomości. Organ wskazał, że na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdził brak realizacji celu wywłaszczenia na części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Ponadto wskazał, że z dniem, w którym decyzja ta stanie się ostateczna, zatwierdzony zostanie projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,4161 ha, w celu wydzielenia do zwrotu działki nr [...] o pow. 0,2707 ha, zgodnie z mapą z projektem podziału, wpisaną do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Prezydenta Miasta [...] marca 2015 r., nr [...], stanowiącą załącznik do decyzji. Odwołania od tej decyzji złożyły skarżące oraz Gmina [...] – reprezentowana przez Prezydenta Miasta [...]. Skarżące zarzuciły, że wadliwie ustalono wysokość sumy pieniężnej z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, do której zwrotu zostały one zobowiązane. Gmina zaś zarzuciła wadliwe stwierdzenie, że nie został zrealizowany cel wywłaszczenia części wywłaszczonej nieruchomości. Decyzją z [...] października 2017 r., znak: [...], Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: "k.p.a."), uchylił powyższą decyzję i orzekł o odmowie zwrotu opisanej wyżej nieruchomości. Wojewoda wskazał, że cel wywłaszczenia, określony w umowie sprzedaży omawianej nieruchomości z [...] czerwca 1975 r. jako budowa hotelu dla zabezpieczenia inwestycji na terenie miasta [...], został zrealizowany. W hotelu tym zostali zakwaterowani pracownicy resortu spraw wewnętrznych. Nie zachowały się przy tym żadne dokumenty, które pozwoliłyby na ocenę jakie konkretnie miało być przeznaczenie wywłaszczonej działki. Na terenie wywłaszczonej działki nr [...] dodatkowo zlokalizowano wiatę garażową i stację paliw. Inwestycje te, zdaniem organu, nie niweczą realizacji celu wywłaszczenia, albowiem w dacie ich realizacji hotel został już wybudowany i w dalszym ciągu funkcjonował. Ponadto wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę na tym terenie kotłowni gazowej dla hotelu i bazy sprzętu wraz z przyłączem gazu średniego ciśnienia oraz wewnętrzną instalacji gazową. W skardze na decyzję Wojewody skarżące wniosły o uchylenie tej decyzji, z uwagi na błędne uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na zwrot wspomnianej nieruchomości na ich rzecz. Skarżące podkreśliły, że hotel, o którym mowa w zaskarżonej decyzji, został wybudowany poza terenem wywłaszczonym, zaś na terenie działki nr [...] zrealizowano jedynie budynek warsztatów oraz stację paliw, które służyły do obsługi taboru samochodowego dla potrzeb Zmotoryzowanych Odwodów Milicji Obywatelskiej (ZOMO). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna (w rozumieniu art. 137 u.g.n.) na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dana nieruchomość staje się zaś zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia w ciągu 10 lat od tego momentu (art. 137 ust. 1 u.g.n.). W świetle art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy o zwrocie nieruchomości stosuje się odpowiednio także do nieruchomości nabytych przez państwo na mocy przepisów innych niż wyżej powołana ustawa, w szczególności znajduje zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10 poz. 64 ze zm.). Dotyczy to również nieruchomości, które zostały nabyte na własność Skarbu Państwa w drodze umów cywilnoprawnych, zawartych w trybie przepisów tej ostatniej ustawy. Z przytoczonych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione od ustalenia, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie zawartej na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości). Oznacza to, że nieruchomość, która spełnia warunki wskazane w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. winna być uznana za zbędną i w konsekwencji zwrócona byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Podkreślenia więc wymaga, że zasadniczym zadaniem organów orzekających w tym zakresie jest ustalenie, czy nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Przy czym, przyjęta w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej (umowie). W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że celem nabycia dawnej działki nr [...], określonym w umowie zawartej na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, była "budowa hotelu dla zabezpieczenia inwestycji na terenie miasta [...]". Obowiązkiem organów obu instancji było więc ustalenie, w pierwszej kolejności, czy owa inwestycja została zrealizowana na nieruchomości przejętej na ten cel, a mianowicie na działce gruntu nr [...]. Tymczasem organ pierwszej instancji swoje ustalenia w tym zakresie ograniczył jedynie do stwierdzenia, że "wyniki przeprowadzonego postępowania dowodowego wskazują na brak realizacji celu wywłaszczenia na części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot" (s. 7 decyzji, k. 412). Organ drugiej instancji stwierdził zaś, że o tym, że cel określony w umowie sprzedaży z dnia [...] czerwca 1975 r. Rep. A nr [...] jako budowa hotelu dla zabezpieczenia inwestycji na terenie miasta [...] został zrealizowany już w 1976 r. można stwierdzić na podstawie dokumentów, zgromadzonych w aktach sprawy, a mianowicie: pisma Komendanta Wojewódzkiego Milicji Obywatelskiej w [...] z [...] lipca 1982 r., pkt 2 rozstrzygnięcia decyzji Prezydenta [...] z [...] września 1982 r., znak: [...], wykazu zmian gruntowych do ww. decyzji, sporządzonego [...] sierpnia 1996 r. oraz decyzji Ministra Gospodarki Przestrzenne i Budownictwa z 1988 r., znak: [...] W ocenie Sądu, zebrany przez organy obu instancji materiał dowodowy wymagał jednak pogłębionej analizy, zwłaszcza w kontekście zarzutów sformułowanych przez skarżące w toku postępowania administracyjnego i w skardze do Sądu, gdzie podniesiono, że określony w umowie sprzedaży nieruchomości obiekt został wzniesiony na innej działce. Zdaniem Sądu, nie można w świetle tego zarzutu pominąć okoliczności usytuowania jedynie części budynku hotelowego w obszarze dawnej działki nr [...], którego pozostałą część znajduje się w obszarze dawnej działki [...] (zob. mapy, k. 178, 170 i 147 akt administracyjnych). Cel wywłaszczenia mógł zostać zrealizowany w 1976 r. jedynie na części działki nr [...], nieobjętej wnioskiem o zwrot. Potwierdza to zarówno pismo Komendanta Wojewódzkiego Milicji Obywatelskiej w [...] z [...] lipca 1982 r. (k. 277 akt administracyjnych), decyzja Prezydenta [...] z [...] września 1982 r., znak: [...] (k. 9 akt administracyjnych), decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 1988 r. (data nieczytelna), znak: [...] [...] (k. 18-19 akt administracyjnych), jak i mapa z projektem podziału nieruchomości opracowanym na zlecenie organu pierwszej instancji [...] marca 2015 r. (k. 123 akt administracyjnych). Objęta wnioskiem o zwrot działka o projektowanym numerze [...] i powierzchni 0,2707 ha, przy ul. [...] w [...] przylega do odrębnej działki nr [...], na której znajduje się budynek dawnego hotelu. Wskazać należy, że zrealizowanie celu określonego w umowie zawartej w trybie przepisów wywłaszczeniowych – "budowy hotelu dla zabezpieczenia inwestycji na terenie miasta [...]", na terenie niewielkiej części dawnej działki nr [...], może świadczyć o tym, że pozostała część tej działki (projektowana działka nr [...]) stała się zbędna na ten cel. Oczywiste jest bowiem, że jeżeli na objętej wnioskiem o zwrot działce omawiany cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w żadnym zakresie, działka winna podlegać zwrotowi. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że wybudowane na projektowanej działce nr [...] obiekty budowlane - wiata garażowa i stacja paliw, nie stanowiły realizacji omawianego celu wywłaszczenia, gdyż ich związek funkcjonalny dotyczył powstałej w okresie późniejszym bazy milicyjnej, co jest bezsporne wobec braku danych o zabudowaniu spornej działki w dacie jej przekazania na rzecz Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...] (k. 161 akt administracyjnych). W żadnym razie do przeciwnego wniosku nie prowadzi także podniesiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczność, że "wydano też pozwolenie na budowę kotłowni gazowej dla hotelu i bazy sprzętu, przyłącza gazu śr. ciśnienia oraz wewnętrznej instalacji gazu - decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1991 r. znak: [...]". Podkreślenia wymaga, że Sąd podziela przywołany przez organ odwoławczy pogląd wyrażony w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz aprobowany przez sądy administracyjne, zgodnie z którym "jeżeli wywłaszczona nieruchomość została użyta zgodnie z celem wywłaszczenia, to taka sytuacja oznaczała wygaśnięcie ekspektatywy prawa żądania jej zwrotu i w ten sposób ostatecznie ustawała więź prawna pomiędzy poprzednim właścicielem wywłaszczonej nieruchomości a Skarbem Państwa, który odtąd mógł korzystać z tej nieruchomości i nią rozporządzać bez jakichkolwiek ograniczeń mających swe źródła w wywłaszczeniowej drodze nabycia własności". (zob. uchwała SN z 13 czerwca 1995 r., sygn. akt III AZP 3/95). Pogląd ten jednak w sprawie niniejszej mógłby mieć zastosowanie, o ile cel wywłaszczenia na działce objętej wnioskiem o zwrot byłby w istocie zrealizowany, czego jednak organ odwoławczy nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: p.p.s.a.),, uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organ odwoławczy dokona zatem ponownej, wszechstronnej oceny sprawy i w zależności od tej oceny podejmą stosowną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.