II SA/Lu 1177/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia określonych dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. K. kwotę 597 (słownie pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 24 lipca 2013 r. na wniosek E. K. zostało wszczęte postępowanie w sprawie dobudowy pomieszczeń do istniejącego budynku mieszkalnego na działkach Nr [...] i Nr [...] przy ul. [...] w miejscowości P.. W dniu 2 września 2013 r. dokonano oględzin, podczas których stwierdzono, że na powyższych działkach znajduje się stary, murowany budynek mieszkalny. Do przedmiotowego budynku inwestor A. K. dobudował przedpokój, łazienkę i klatkę schodową prowadzącą do piwnicy. Dobudowana część jest parterowa z dachem jednospadowym, pokrytym blachą trapezową. Parter został wybudowany z bloczków gazobetonowych, natomiast część piwniczna z cegły ceramicznej. Dobudowa została wykonana do części budynku będącej własnością G. K., w której mieszka A. K. wraz z rodziną. Organ ustalił, że dobudowana część jest samowolą budowlaną, a roboty zostały zakończone. Po przesłuchaniu stron postępowania, powołanych przez inwestora świadków, ponownych oględzinach, które odbyły się w dniach [...] października 2016 r. oraz [...] maja 2017 r. oraz zapoznaniu się z opinią z 28 lipca 1998r., sporządzoną przez biegłego sądowego z zakresu budownictwa dla potrzeb postępowania o zniesienie współwłasności prowadzonego przed Sądem Rejonowym w L., organ ustalił, że dobudowa miała miejsce w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Z planu sporządzonego przez biegłego. wynika, że budynek mieszkalny został podzielony na dwa lokale nr [...] i nr [...]. Lokal nr [...] został przyznany na własność G. K., a lokal nr [...] G. P.. Działki oznaczone Nr [...] i Nr [...], o łącznej powierzchni 624 m2, przyznano na współwłasność G. K. i G. P.. Świadczy o tym również kserokopia aktu notarialnego z dnia 7 czerwca 1996 r. rep. A [...] w którym A. W. K. oświadczył, iż działka będąca przedmiotem darowizny zabudowana jest domem mieszkalnym murowanym z kamienia, parterowym, trzy izbowym. Stan ten potwierdza kserokopia wyroku Sądu Rejonowego w L. z dnia 15 grudnia 1997 r. I Wydziału Cywilnego sygn. akt IC [...] z którego wynika, że powyższa nieruchomość zabudowana jest domem mieszkalnym z kamienia, parterowym składającym się z trzech pomieszczeń mieszkalnych (2 pokoje i kuchnia) a ponadto z przedpokoju i łazienki (karta akt sprawy oznaczona Nr [...] - pomieszczenia 4, 5 na rysunku dołączonym do opinii rzeczoznawcy przedstawiającym budynek bez dobudowy). Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że do czasu wizji lokalnej biegłego sądowego w lipcu 1998 r. dobudowy na działce Nr [...] nie było. Oznacza to, że musiała zostać wykonana po tym terminie, dlatego organ nadzoru budowlanego uznał, że datą dobudowy był rok 1999 r., który został podany przez G. P.. Wszczęte na wniosek E. K. postępowanie administracyjne dotyczyło obiektu usytuowanego na działkach Nr [...] i Nr [...]. Jednak z mapki otrzymanej z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w Ś. z dnia [...] września 2013 r. oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej Urzędu Miasta i Gminy P. z dnia [...] kwietnia 1999 r,. dostarczonej przez G. P. wynika, że dobudowy dokonano wyłącznie na działce Nr [...] (natomiast budynek mieszkalny z dobudową oraz z przyłączami usytuowany jest na działkach Nr [...] i Nr [...]). W chwili obecnej, zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 6 sierpnia 2013 r. działki stanowią współwłasność G. K. i E. K., syna G. P.. W dniu 5 czerwca 2017 r. PINB w Ś. wydał na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane postanowienie nakładające na właściciela części budynku mieszkalnego G. K. obowiązek dostarczenia dokumentów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. uchylił postanowienie organu I instancji, wskazując jako podstawę prawną art. 49b. Zgodnie z wypisem ze zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ośrodka gminnego P. i osiedla K. (Uchwała Nr XXXI/222/2001 Rady Miejskiej [...] z dnia 28.12.2001 r.) działka oznaczona Nr [...] znajduje się w terenie oznaczonym symbolem [...], co oznacza mieszkalnictwo jednorodzinne, na którym możliwa jest przebudowa i rozbudowa istniejących budynków mieszkalnych. W tych okolicznościach postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. nałożył na G. K., właścicielkę części budynku do którego dobudowano pomieszczenia, obowiązek dostarczenia oświadczenia, składanego pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania działką Nr [...] w P. na cele budowlane, rysunków dobudowanych pomieszczeń, projektu zagospodarowania działki oraz zaświadczenia Burmistrza P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po rozpoznaniu zażalenia G. K. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy zwrócił przede wszystkim uwagę, że w dniu 1 stycznia 2017 r., weszła w życie ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawego przedsiębiorców z dnia 16 grudnia 2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 2250). Zgodnie z art. 26 ust. 2 tej ustawy w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienionej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Ustawa ta zmieniła treść art. 29 ust. l i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. W świetle art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, w aktualnym stanie prawnym, budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych), o powierzchni zabudowy do 35 m2, nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia budowy. W stosunku do obiektów, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę lecz zgłoszenia, może mieć jedynie zastosowanie tryb naprawczy przewidziany w art. 49b Prawa budowlanego. Budowa przedmiotowej dobudowy (ganku) o powierzchni zabudowy około 17 m2 wymagała przed realizacją dokonania zgłoszenia robót budowlanych, w organie administracji architektoniczno-budowlanej, którego to obowiązku inwestor nie dopełnił. Wobec powyższego, w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie tryb naprawczy przewidziany w art. 49b Prawa budowlanego. Mając na uwadze brzmienie art. 49b ust. 2, art. 30 ust. 2 oraz art. 34 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie ulega zdaniem organu wątpliwości, że również w postępowaniu naprawczym, prowadzonym na podstawie art. 49b Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego winien nałożyć na inwestora, obowiązek przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest tytułem cywilnoprawnym i rozstrzyganie sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości podlega sądom powszechnym. Zgodnie z art. 49b Prawa budowlanego dopiero po zbadaniu, że budowa jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji nakazuje na podstawie art.49b ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z prawem, przedłożenie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy. Przed wydaniem postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego), organ I instancji sprawdza przedłożone dokumenty. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na postanowienie organu II instancji wniósł A. K... W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że na podstawie umowy darowizny z dnia [...] września 2017 r. jest aktualnym współwłaścicielem działki nr [...] w miejsce G. K.. Stwierdził, że wszystkie dokumenty wymienione w pkt 2-4 są już w posiadaniu organu administracji, zatem nakładanie po raz kolejny tego obowiązku jest zbędne. W toku prowadzonego postępowania inwestor był już obowiązany do przedłożenia tych dokumentów i przedłożył je w lipcu 2015 r. wraz z ekspertyzą dotyczącą stanu technicznego budynku. W ekspertyzie znajdują się rysunki zagospodarowania działki nr [...] oraz projekt zagospodarowania działki nr [...] w P.. W mniemaniu skarżącego nie jest zasadnym również żądanie zaświadczenia Burmistrza P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ, jak sam przyznaje, jest w posiadaniu wypisu ze zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ośrodka gminnego P. i osiedla K. - uchwała nr XXXI/222/2001 Rady Miejskiej [...] z dnia 28 grudnia 2001 r. z którego to dokumentu wynika, że działka nr [...] znajduje się w terenie oznaczonym symbolem [...], co oznacza mieszkalnictwo jednorodzinne, na którym możliwa jest przebudowa i rozbudowa istniejących budynków mieszkalnych. Odnosząc się zaś do żądanego przez organ oświadczenia o posiadanym uprawnieniu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane skarżący stwierdził, że nie może go przedłożyć, albowiem nie wymagane jest w przedmiotowym wypadku przeprowadzenie prac budowlanych, czy robót budowlanych. Wykonał bowiem budynek zgodnie z warunkami technicznymi i nie jest wymagane wykonanie żadnych robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Skarżący wskazał, że jest współwłaścicielem większościowym. Posiada udział w nieruchomości wspólnej w wysokości [...] części. Posiada zatem uprawnienie do decydowania w zakresie nieruchomości do dokonywania czynności zwykłego zarządu. Legalizacja dobudówki nie jest natomiast czynnością przekraczającą swoim zakresem zwykły zarząd nieruchomością. Polega ona bowiem na załatwianiu bieżących spraw związanych ze zwykłym korzystaniem z rzeczy objętej współwłasnością. Zdaniem skarżącego dokonanie legalizacji przybudówki w sytuacji, gdy nie wymaga ona wykonywania żadnych prac, czy robót budowlanych mieści się w graniach zwykłego zarządu rzeczą wspólną i nie jest wymagana w tym zakresie zgoda wszystkich współwłaścicieli, a wymagana jest jedynie zgoda większości. Jako większościowy udziałowiec sam może z takim wnioskiem w celu legalizacji samowoli wystąpić. W odpowiedzi na skargę organ II instancji po przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie oraz ustosunkowaniu się do zarzutów skargi wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skłonić należy się przede wszystkim do stanowiska organów, według których przedmiotowa dobudowa do budynku mieszkalnego miała miejsce już po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ), co skutkuje zastosowaniem w sprawie przepisów tej ustawy. Trafny wywód zaprezentowany w toku postępowania ma uzasadnione podstawy w aktach sprawy. Słusznie zwrócono uwagę, że o dobudówce nie wspomniano w opinii biegłego sądowego z zakresu budownictwa z 28 lipca 1998r., w której opisano budynek mieszkalny na potrzeby zniesienia współwłasności nieruchomości. W części dotyczącej wykonania robót budowalnych w lokalu nr[...], który postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z 29 kwietnia 1999r. został przyznany G. K., wskazano m.in. na konieczność wykonania drugiego wejścia do budynku w miejscu istniejącego okna w kuchni, wydzielenia w pomieszczeniu kuchennym łazienki z zamontowaniem urządzeń i podgrzewacza wody, wykonanie ganku podpiwniczonego, wejścia do piwnicy poprzez wykucie otworu drzwiowego, wykonanie nadproża w ścianie zewnętrznej i wykonanie wejścia na strych w pomieszczeniu kuchennym poprzez wykucie otworu w stropie i osadzenie wyłazu z klapą. Dołączone do opinii rzuty parteru budynku jednoznacznie wskazują na brak jakiejkolwiek dobudowy. W tym świetle za wiarygodne uznać należy oświadczenie skarżącego złożone na rozprawie w dnu 8 sierpnia 2013r., wtedy także prostowane, że dobudowę wykonał w 2000r. , szczegółowo opisując wykonane roboty budowlane. Wspomnianą datę budowy potwierdził również E. K., właściciel lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku i jego matka G. P., której wspomnianym postanowieniem lokal ten przydzielono na własność. Powyższy stan znajduje potwierdzenie również na mapie geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę Powiatu Ś. w dniu [...] lipca 1994r., gdzie na działce [...] nie ujawniono przedmiotowej dobudowy, wskazanej za to na mapie znajdującej się w złożonej [...] sierpnia 2015r przez G. K. ekspertyzie technicznej dobudowy. Trafnie zauważył także organ nadzoru budowlanego na wejście w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawego przedsiębiorców z dnia 16 grudnia 2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 2250). Zgodnie z jej art. 26 ust. 2 w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienionej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Ustawa ta zmieniła treść art. 29 ust. 1 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Rzeczywiście w świetle art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, w aktualnym stanie prawnym, budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych), o powierzchni zabudowy do 35 m2, nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia budowy. W razie samowolnej realizacji inwestycji wymagającej zgłoszenia zastosowanie ma zatem art. 49b ustawy. Ust. 2 art. 49b ustawy stanowi z kolei, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 tego przepisu (obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej), jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie: dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4 (pkt. 1); projektu zagospodarowania działki lub terenu (pkt. 2); zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt. 3). W sprawie bezsporne jest, że roboty budowlane polegające na dobudowaniu do części budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] od strony podwórka pomieszczenia o wymiarach 3,55 m x 4,75 m składającego się z przedpokoju, łazienki oraz klatki schodowej prowadzącej do piwnicy nie było poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę bądź dokonaniem zgłoszenia. Wątpliwości budzi jednak zakwalifikowanie robót budowlanych jako budowy ganku przydomowego o którym mowa w art. 29 ust.1 pkt.2. Obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają legalnej definicji ganku. Uwzględniając jednak powszechne rozumienie tego pojęcia, w komentarzu do tego artykułu przyjęto, że "ganek jest elementem budynku, który może występować jako: przybudówka z zewnętrznymi schodami przed wejściem do budynku, nakryta daszkiem podpartym słupkami, otwarta lub zamknięta ścianami z oknami, lub otwarty korytarz (krużganek, balkon lub galeria) na zewnątrz budynku, łączący jego pomieszczenia, mieszczące się od strony podwórza, ewentualnie jako półotwarty taras od strony ogrodu przyległego do zabudowań" (Artur Kosicki w: Komentarz do art. 29 Prawa budowalnego pod red. Alicji Plucińskiej - Filipowicz, teza 8, stan prawny na dzień 10 kwietnia 2018 r., baza LEX). Charakter i funkcja przydomowego ganku wskazują, że musi on być trwale związany z budynkiem przeznaczonym do zamieszkiwania osób i pełnić funkcję służebną, pomocniczą do budynku mieszkalnego, aby mógł być uznany za obiekt budowalny nie wymagający zgłoszenia. Jeżeli bowiem funkcją dobudowanych pomieszczeń byłaby ochrona wejścia przed deszczem, wiatrem i słońcem, to można mówić o ganku ( tak też NSA w wyroku z dnia 31 stycznia 2018 r., II OSK 1566/17 – opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ocenie sądu w niniejszej sprawie nie sposób jednak przyjąć, aby skarżący dobudował do budynku ganek. Z rysunków (rzutów) oraz opisu technicznego składających się na ekspertyzę techniczną z lipca 2015 r. przedłożoną przez B. K. (k. 167 – 192 akt adm.) oraz oględzin z dnia 8 sierpnia 2013 r. (k. 10 akt adm.), z dnia 2 września 2013 r. i sporządzonej w jej trakcie dokumentacji fotograficznej (k. 22 – 26) oraz z dnia 25 października 2016 r. i dokumentujących je fotografii (k. 255 – 259 akt adm.) wynika, że w rzeczywistości rozbudowano istniejący na działce nr [...] budynek mieszkalny o dodatkowe pomieszczenie - łazienkę oraz wykonano zejście do piwnicy. Zarówno łazienka jak i zejście do piwnicy, o ile budynek jest podpiwniczony, są pomieszczeniami zawsze wchodzącymi w skład budynku mieszkalnego. Ich właściwości wpływają na ocenę cech mieszkaniowych, użytkowych budynku, decydują zatem o głównej funkcji, czyli funkcji mieszkalnej. Dobudowując więc pomieszczenia wykraczające poza funkcję ochronną brak jest podstaw, aby przyjąć, że chodzi o budowę ganku przydomowego. Skoro dobudowane pomieszczenia nie mogą być klasyfikowane jako ganek przydomowy to ich budowa nie może być objęta dyspozycją art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a tym samym niedopuszczalne jest prowadzenie wobec niej procedury naprawczej unormowanej w art. 49b ust. 2. Ta stosowana może być tylko do takich obiektów, których budowa objęta może być zgłoszeniem. Przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowa wykładnia zwrotu ganek użytego w art. 29 ust. 1 pkt 2, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie powinna doprowadzić do wszczęcia procedury naprawczej unormowanej w art. 49b ust. 2. Rozważona powinna zaś być możliwość wszczęcia procedury naprawczej unormowanej w art. 48 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane. Z tych względów na podstawie art. podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) należało uchylić zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz §14 ust.1 pkt.1 lit.c ) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz. U z 2015r. poz. 1800 ze zmianami ). Obejmują one wpis od skargi w kwocie [...]złotych oraz [...] złotych z tytułu zastępstwa procesowego adwokata i [...] zł opłaty od pełnomocnictwa.