II SA/Lu 118/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Jacek Czaja, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz M. M. kwotę 8717 (osiem tysięcy siedemset siedemnaście) złotych kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016r., nr [...] Wojewoda - po rozpatrzeniu odwołania M. R. M. - utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w L., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0413 ha, przejętą pod drogę gminną - ul. [...] w L.. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2014 r. udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę drogi gminnej - ulicy [...] w L., na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] wraz z siecią kanalizacji deszczowej, oświetleniem drogowym oraz przebudową sieci: elektroenergetycznych, sieci gazowej oraz wodociągowej. Wskazaną decyzją został jednocześnie zatwierdzony m. in. podział działki nr [...] o pow. 0,4855 ha na działki nr [...] o pow. 0,0413 ha i nr [...] o pow. 0,4442 ha. Działka nr [...] leżąca w liniach rozgraniczających ulicy przeszła z mocy prawa na rzecz Gminy L. z dniem [...] marca 2014 r., w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Następnie w dniu [...] lutego 2015 r. Prezydent Miasta L. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość objętą powyższą decyzją, w toku którego organ powołał biegłego - T. J., która w dniu [...] marca 2015 r. sporządziła operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania. W dniu [...] maja 2015 r. stawił się w siedzibie M. M., który zapoznał się z wyceną, otrzymał kserokopię operatu szacunkowego oraz poinformował, że w terminie 7 dni ustosunkuje się do proponowanej kwoty odszkodowania. P. z dnia [...] maja 2015 r. i [...] czerwca 2015 r., ponowionymi następnie w dniu [...] lipca 2015 r., pełnomocnik strony zwrócił się do organu o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2015 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. [...] oraz aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia czerwca 2015 r. sprzedaży nieruchomości sąsiedniej położonej przy ul. [...] w L. na okoliczność zaniżenia przez rzeczoznawcę majątkowego T. J. przyjętej stawki za 1 m2 gruntu w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu. Organ I instancji przekazał uwagi stron rzeczoznawcy majątkowemu - T. J., celem ustosunkowania się do nich. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. biegła odniosła się do uwag zgłoszonych do operatu, jednocześnie podtrzymując wartość nieruchomości określoną w kwestionowanym przez stronę operacie szacunkowym. W dniu [...] września 2015 r. pełnomocnik strony otrzymał kopię odpowiedzi rzeczoznawcy. Przed wydaniem decyzji pełnomocnik strony został zapoznany z całym materiałem dowodowym. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Prezydent Miasta L. wydaną na podstawie art. 12 ust. 4a i ust. 5, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), zwanej dalej "specustawą" orzekł o przyznaniu na rzecz M. M. odszkodowania w kwocie [...]zł za przejętą działkę. W uzasadnieniu organ I instancji podkreślił, że oparł się na treści operatu szacunkowego sporządzonego na jego zlecenie, gdyż - zdaniem organu - przyjęte w tym operacie metody i kryteria wyceny dają podstawę do stwierdzenia, że spełnia on wymogi określone w obowiązujących przepisach prawa. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika strony o dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego M. [...] organ wskazał, ze nie uwzględnił tego operatu, podtrzymując stanowisko przedstawione w pismach z dnia 24 i [...] czerwca 2015r. Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych (k. 77) pisma z dnia [...] czerwca 2015r. organ odmówił dopuszczenia jako dowodu w sprawie operatu M. [...] podnosząc, że nie dotyczy on działki, która jest przedmiotem niniejszego postępowania i wyjaśniając, że "sam fakt położenia działki w pobliżu nieruchomości, do której odnosi się przedłożony przez pełnomocnika strony operat szacunkowy, wcale nie musi powodować ich porównywalnej wartości". Organ odmówił również odpuszczenia jako dowodu umowy sprzedaży sąsiedniej nieruchomości podnosząc, że to "operat szacunkowy jest jednym z najistotniejszych dowodów w sprawie", a "strona niezadowolona z wyceny, może na własny koszt, wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę poprawności wykonania operatu szacunkowego". W odwołaniu od decyzji organu I instancji M. M. zarzucał organowi naruszenie przepisów postępowania tj. art.7, 77 § 1, 78 § 1, 80 kpa poprzez niedopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. M. [...] celem wyjaśnienia znacznych różnic między szacunkowymi wartościami nieruchomości określonymi w obu operatach oraz naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, art. 128 ust. 1 i art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda nie uwzględnił zarzutów odwołania i wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2016r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podzielając jego ustalenia i stanowisko. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Wojewoda podkreślił, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania wyczerpującego materiału dowodowego nie może oznaczać przerzucenia całego ciężaru dowodowego w sprawie na organ – strona również powinna podejmować działania zmierzające do przeforsowania jej racji. Do podważenia opinii biegłego wymagane jest posiadanie wiedzy specjalistycznej, dlatego organ nie ocenia takiej opinii pod względem merytorycznym, a ogranicza się wyłącznie do oceny tej opinii od strony formalnej. Oceny merytorycznej może natomiast dokonać - zgodnie z ust. 1 art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami – wyłącznie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, a organ nie ma obowiązku wystąpienia do takiej organizacji, jeśli uznaje, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest prawidłowy. Zdaniem Wojewody, z uwagi na brak podstaw do kwestionowania operatu sporządzonego przez mgr inż. T. J., organ nie miał obowiązku występowania do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, prawo takie miał natomiast skarżący, z czego nie skorzystał. W ocenie Wojewody operat przyjęty jako podstawa do ustalenia wysokości należnego odszkodowania, został przekonująco uzasadniony i sporządzony zgodnie z wymogami ustawy gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości sporządzania operatu szacunkowego. Biegła ustosunkowała się również do zarzutów zgłaszanych w toku postępowania administracyjnego, składając szczegółowe wyjaśnienia w spornych kwestiach. Wojewoda podkreślił, że w sprawie nie miała znaczenia załączona przez pełnomocnika opinia innego biegłego sporządzona na zlecenie strony, bowiem dotyczyła ona sąsiednich działek nr [...] i nr [...], a nie nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją. Dokument ten nie stanowi więc dowodu w rozumieniu art. 75 § 1 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. M. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając im – podobnie jak w odwołaniu - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji także prawa materialnego, tj. 18 ust. 1 ustawy z dnia z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, art. 128 ust. 1 oraz art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący zarzucił, że wartość nieruchomości określona przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. T. J. (173,27 zł za 1 m2) jest znacznie niższa, niż wartość nieruchomości sąsiednich określona w operacie rzeczoznawcy mgr inż. M. [...] (323,09 zł), do czego zarówno biegła, jak i organ powinny się odnieść. Skarżący zarzucił, że organ nie odniósł się także do przedłożonej przez skarżącego umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 2015 r. dotyczącej sąsiedniej nieruchomości, w której przyjęto za 1 m2 kwotę ponad [...] zł. Organ powinien uwzględnić te dokumenty i ustosunkować do tak znacznej rozbieżności ceny sąsiednich nieruchomości, pomimo tego, że obie położone są w tym samym terenie i mają takie samo przeznaczenie w studium uwarunkowań i kierunków planowania przestrzennego. Skarżący wskazał również na inne postępowanie, dotyczące ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejęte pod drogę publiczną ul. [...] w L. nieruchomości oznaczonej nr ewid.[...] i nr ewid.[...], w którym Wojewoda uchylając decyzję organu I instancji stwierdził, że ocena dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat szacunkowy na zlecenie strony powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu I stopnia. Skarżący podniósł ponadto, że wprawdzie – jak wskazał organ - operat szacunkowy M. [...] nie został sporządzony na podstawie § 36 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów, to jednak przepis ten wymaga, by przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosować podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, a takie podejście zastosowano również w operacie szacunkowym przedstawionym przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77, 80 , 89 i 107 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnie skarżący podnosi, że organ powinien odnieść się do przedłożonych przez niego w toku postępowania dowodów tj. operatu szacunkowego i umowy sprzedaży. Stosownie do powołanego art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl zaś art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Z kolei art. 107 § 3 k.p.a. nakłada na organ obowiązek wskazania w uzasadnieniu faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zaznaczyć należy, że w świetle art. 136 k.p.a. obowiązek przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego spoczywa również na organie II instancji. Przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość tj. działkę nr ewid.[...] o pow. 0,0413 ha przejętą pod drogę gminną ulicę [...] w L.. Podstawą ustalenia takiego odszkodowania są przepisy art. 12 ust. 4a, 4b, 4f i ust. 5 oraz art. 18 specustawy, które może nastąpić po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, co wynika z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2015r., poz. 1774 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., do którego odsyła art. 12 ust. 5 specustawy. Opinia rzeczoznawcy jest najważniejszym dowodem w sprawie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, jednak podlega ona ocenie przez organ, jak każdy inny dowód, a zatem to do organu należy ocena wiarygodności tej opinii. Wprawdzie rację ma Wojewoda, że dokonując tej oceny, organ nie kontroluje merytorycznej zawartości opinii (operatu), a jedynie ogranicza się do zbadania jej poprawności, przejrzystości, logiki, to jednak w sytuacji, gdy w świetle innych materiałów dowodowych wynik opinii (operatu) może budzić wątpliwości, organ ma obowiązek – zgodnie z ogólnymi regułami dowodowymi - podjąć wszelkie czynności wyjaśniające zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. "Dokonując oceny operatu, organ nie może ograniczyć się do powołania konkluzji zawartej w opinii rzeczoznawcy, lecz zobowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję, oraz skontrolować prawidłowość tego rozumowania. Zakresem kontroli organ winien zatem objąć podejście, metodę i techniki szacowania przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego, ponieważ okoliczność, że ich wybór zależy wyłącznie od rzeczoznawcy nie daje mu w tym zakresie pełnej, niekontrolowanej swobody" (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia [...] października 2015r., II SA/Łd 553/15; wyrok NSA z dnia [...] października 2006 r., I OSK 417/06, LEX nr 281387). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący złożył bowiem do akt operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego mgr inż. M. [...] oraz umowę sprzedaży z dnia czerwca 2015 r. nieruchomości sąsiedniej położonej przy ulicy [...] w L. na okoliczność zaniżenia przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. T. J. przyjętej stawki za 1 m2 gruntu w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu. Z dokumentów tych wynika, że nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z nieruchomością skarżącego, której wartość była przedmiotem niniejszej sprawy, zostały wycenione znacznie wyżej niż nieruchomość skarżącego. Kwestia ta – wbrew stanowisku organów - wymagała wyjaśnienia. Obie nieruchomości leżą bowiem obok siebie, mają to samo przeznaczenie i – jak podnosi skarżący - zostały wycenione za pomocą tej samej porównawczej metody, a mimo to wartości obydwu znacznie się różnią. W tej sytuacji to, że przedstawiony przez skarżącego operat mgr inż. M. [...] nie dotyczył spornej nieruchomości skarżącego – co podkreślał organ - lecz nieruchomości sąsiednich, nie zwalniało organu z obowiązku odniesienia się do tego operatu. Zgodnie bowiem z art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. - podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Okoliczności takie jak rodzaj, położenie, sposób użytkowania nieruchomości - w świetle powołanego przepisu - są kryteriami oceny jej wartości, a zarówno operat mgr inż. T. J., jak i mgr inż. M. [...] dotyczą nieruchomości tego samego rodzaju, położonych w tym samym terenie i użytkowanych w ten sam sposób, pomimo to, ich ustalone w tych operatach wartości, znacznie się różnią. Organ powinien więc uwzględnić operat złożony przez skarżącego jako dowód, a w szczególności zlecić rzeczoznawcy majątkowemu mgr inż. T. J. wskazanie z czego mogły wynikać tak znaczne różnice w wynikach obu operatach, pomimo że sporządzone zostały w tym samym okresie tj. w marcu 2015r. (np. przyjętej metody wyliczeń, błędnego zastosowania metody, błędnych wyliczeń). Organ powinien też – zgodnie z art. 79 kpa - zapewnić stronom możliwość zadawania biegłej pytań i zadbać, by biegła ustosunkowała się do podnoszonych przez strony zastrzeżeń - bez odniesienia się biegłej do zgłaszanych zastrzeżeń jej opinia nie może być bowiem uznana za wiarygodny dowód (art. 81 kpa). Wprawdzie rzeczoznawca mgr inż. T. J. w piśmie z dnia [...] lipca 2015r. (k.103) odnosiła się do uwag zgłaszanych przez strony, ale nie ustosunkowała się w ogóle do operatu mgr inż. M. [...], a więc nie wyjaśniła z jakich powodów w obu operatach wartość podobnych (w potocznym rozumieniu) nieruchomości sąsiadujących ze sobą, jest tak różna. Wobec istniejących rozbieżności wartości nieruchomości w obu operatach organ powinien również ocenić wartość dowodową przedstawionej przez skarżącego umowy sprzedaży z dnia czerwca 2015 r. nieruchomości sąsiedniej położonej przy ulicy [...] w L. – pominięcie tego dokumentu jako dowodu (co potwierdził organ w piśmie z dnia [...] czerwca 2015r., k.77) byłoby uzasadnione tylko wówczas, gdyby sporządzony na zlecenie organu operat nie budził żadnych wątpliwości, a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Z powyższych względów stwierdzić należy, że organ naruszył wskazane przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na mocy art.145 § 1 ust.1 lit. "a" i "c" P.p.s.a.; o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.. Badając sprawę ponownie organ odwoławczy uwzględni powyższe rozważania Sądu, a w miarę potrzeby rozważy dopuszczenie opinii kolejnego biegłego.