II SA/Lu 1180/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Witold Falczyński (spr.), Bogusław Wiśniewski /asesor/, Protokolant Ref.st.Joanna Janiak, po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2004 r. sprawy ze skargi M. R. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego 1.stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 2.zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżącego M. R. 10,00 /dziesięć/złotych tytułem kosztów postępowania. Rada Miejska uchwałą Nr LII/328/02 z dnia 10 lipca 2002 r. w sprawie rozpatrzenia zarzutów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta B. obejmującego teren pomiędzy ul. [...], ul. [...], kanałem linii energetycznych WN i SN i ul. [...] – w § 1 pkt 6 odrzuciła zarzut złożony dnia 9 sierpnia 2001r. przez M. R. – właściciela działki Nr 61, ark. mapy 19 dotyczący: a/ sprzeciwu wobec opracowania planu w oparciu o całkowite scalenie, zachowania granic działki i realizacji zabudowy bliźniaczej z działką Nr 60, b/ realizacji wjazdu na projektowane osiedle od ul. [...], jak było przedstawiane w poprzednich koncepcjach planu. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że działka Nr 61 znajdująca się w obszarze projektowanego osiedla jest działką niezabudowaną, usytuowaną w granicach proponowanych do scalenia i podziału. Taki system realizacji części osiedla pozwoli na wydzielenie działek o wielkościach powierzchniowych zapewniających realizację zabudowy wolnostojącej oraz układu komunikacyjnego dla zapewnienia dostępu do działek budowlanych jak również przeprowadzenia niezbędnej infrastruktury technicznej. Ustalenie granic obszaru zorganizowanej działalności inwestycyjnej w projekcie planu obejmującego wąskie działki jest niezbędne dla realizacji zabudowy terenu i zostanie przeprowadzone w oparciu o ustawę z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.). Odnośnie włączenia komunikacyjnego osiedla do drogi wojewódzkiej (ul.[...]) stwierdzono, że zostało ono negatywnie uzgodnione przez Zarząd Dróg Wojewódzkich . Projektowanie nowego skrzyżowania w niedalekiej odległości od istniejącego skrzyżowania ul. [...] i Al. [...] jest – zdaniem Rady Miejskiej – niezgodne z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w spawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430). Jako podstawę prawną odrzucenia zarzutu wskazano art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 1 pkt 7 i 11a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). M. R. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała została podjęta z rażącymi nieprawidłowościami polegającymi na nierównym traktowaniu obywateli względem prawa. Wskazał przy tym na fakt uwzględnienia zarzutu właściciela sąsiednich działek niezabudowanych: Nr 62/2 i 63/2 również nie wyrażającego zgody na scalenie i podział. M. R. zarzucił Zarządowi i Radzie Miasta brak opinii do projektu planu ze strony Rady Uczestników Scalenia. Stwierdził, że Rada ta nie akceptowała wyłożonego projektu planu i proponowała inny, wcześniej opracowany przez biuro projektowe. Wyłożony projekt nie uzyskał też akceptacji na zebraniu ogólnym właścicieli gruntów. Podniósł, że nie był informowany, gdzie w projekcie planu znajduje się należna mu działka oraz, że za duża powierzchnia działki będzie bezwartościowa. Skarżący stwierdził, że nie wyraża zgody na scalenie i podział według projektu planu z uwagi na wady, jakie posiada ten projekt, a mianowicie: 1. brak połączenia z ul. [...], 2. zbyt duży procent powierzchni przeznaczonej pod drogę, 3. nie wzięcie pod uwagę przy opracowywaniu projektu planu hipotetycznej wartości poszczególnych gruntów i jej porównania z wartością otrzymanych w wyniku scalenia. M. R. wyjaśnił, że jego działka położona jest na terenie o największej atrakcyjności, ponieważ według planu niemal w całości jest przeznaczona pod cele publiczne. Wersja I (opracowana wcześniej) projektu planu była dla niego najkorzystniejsza, gdyż posiadałby działki wydzielone z jego gruntu. Natomiast według zaskarżonego projektu grunt jego zostanie przeznaczony pod drogę publiczną (osiedlową). Skarżący podniósł, że nie przeanalizowano wszystkich wariantów usytuowania dróg, które proponował w swoich zarzutach. Zaznaczył, że według wypowiedzi projektantów Zarząd Dróg Wojewódzkich wyraził zgodę na połączenie komunikacyjne z ul. [...]. Połączenie osiedla z tą ulicą zaakceptowała też zdecydowana większość właścicieli działek na tym terenie. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Postępowanie w niniejszej sprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie zostało zakończone przed dniem 1 stycznia 2004r. , wobec czego na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271) podlegała ona rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepisy art. 23 i 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) przewidują dwa rodzaje środków prawnych służących do kwestionowania ustaleń zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub projekcie zmian takiego planu, wyłożonym do publicznego wglądu. Pierwszym z nich jest protest, przysługujący każdemu, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu (art. 23 ust. 1). Uchwała o uwzględnieniu lub odrzuceniu protestu nie musi spełniać szczególnych warunków formalnych i przepisy nie wprowadzają warunku jej doręczenia wnoszącemu protest. Drugim środkiem jest zarzut, który może wnieść jedynie podmiot szczególnie legitymowany, a mianowicie ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia projektu planu (art. 24 ust. 1). Uchwała o uwzględnieniu bądź o odrzuceniu zarzutu powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 3), powinna zostać doręczona wnoszącemu zarzut i przysługuje na nią samodzielna skarga sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (art. 24 ust. 4). Wnoszący zarzut w niniejszej sprawie był do tego legitymowany jako właściciel nieruchomości objętej projektem zmian planu i prawidłowo w ten sposób zostało zakwalifikowane przez organy gminy jego pismo złożone dnia 9 sierpnia 2001r. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowym wyraża się pogląd, że procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub zmiany tego planu) określonej w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawodawca nadał wysoką rangę. Każde bowiem naruszenie tej procedury powoduje z mocy art. 27 ust. 1 u.z.p. nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Ustanowienie tej zasady jest prawidłowe, bowiem plan miejscowy jest prawem powszechnie obowiązującym, a więc rygory jego stanowienia muszą być ściśle przestrzegane. Ponadto ustalenia planu miejscowego kształtujące sposób wykonywania prawa własności w rezultacie niejednokrotnie ograniczają to prawo. Jest prawdą, że naruszenie prawa własności przez projekt planu zagospodarowania przestrzennego oraz odrzucenie zarzutu do tego projektu, same przez się nie stanowią dostatecznej podstawy do uwzględnienia skargi. Jednak całe postępowanie prowadzone w sprawie przez Radę Miejską i jej organy winno jednoznacznie wskazywać, że nie naruszono prawa materialnego i zasad przewidzianej przez ustawę procedury. W rozpoznawanej sprawie materiały przedstawione przez Radę Miejską nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie, czy zachowano procedurę zmian planu określoną w art. 18 ust. 2 w związku z art. 24 ust. 3 u.z.p. Jak wyżej wskazano, uchwała o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie takie powinno być realne i adekwatne, a nie tylko pozorne. Przede wszystkim winno wskazywać przesłanki i motywy, jakimi kierowała się Rada Miejska nie uwzględniając zarzutu. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały, zdaniem Sądu, nie odpowiada kryterium dobrego uzasadnienia, tj. nie zawiera umotywowanej oceny stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Skarżący w swoim zarzucie jednoznacznie oświadczył, że nie życzy sobie objęcia swojej działki scaleniem i chce ją zachować w istniejących granicach. Wskazał też na konieczność usytuowania wjazdu na osiedle od strony ulicy [...] powołując się w tym względzie na pozwolenie Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia 18.05.2001r. Nr ZD-DP/542274/1190/2001. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie wyjaśnia, czy nie było możliwości wyłączenia działki skarżącego z obszaru objętego zamierzonym w projekcie planu scaleniem. Jest to zaś istotne o tyle, że – jak trafnie podnosi skarżący – w punkcie 8 § 1 uchwały Nr LII/329/02 z dnia 10 lipca 2002 r. Rada Miejska uwzględniła zarzut właścicieli działek Nr 62/2 i 63/2 i wprowadziła korektę projektu planu wyłączając te działki z granic terenu zorganizowanej działalności inwestycyjnej. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 28 listopada 1990r. sygn. akt III ARN 28/90 stwierdził, że "Obywatele, których prawna i faktyczna sytuacja wobec organów administracji jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeżeli nie tożsamej, treści. Organ administracji może na podstawie decyzji zróżnicować sytuacje obywateli w zakresie pewnej określonej grupy stosunków tylko na podstawie konkretnie sformułowanych przesłanek, wynikających z niewątpliwie różnej sytuacji faktycznej, wyraźnego nakazu prawa lub ze względu na interes publiczny, przemawiający za odmiennym potraktowaniem poszczególnych obywateli". W tych warunkach nie można odeprzeć zarzutu skarżącego, że zaskarżona uchwała narusza zasadę równości wobec prawa oraz prawo obywateli do równego ich traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust.1 Konstytucji RP). Wbrew stwierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie można też przyjąć, że "włączenie komunikacyjne osiedla do drogi wojewódzkiej (ul. [...]) zostało negatywnie uzgodnione przez Zarząd Dróg Wojewódzkich". . Pismo ZDW z dnia 18.05.2001r. Nr ZDW-DP/5422/74/1190/2001, na które powołuje się skarżący, informujące o uzgodnieniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów miasta B. "[...]", zawiera jedynie zalecenie dążenia do ograniczania ilości skrzyżowań i wjazdów z ul. [...]. Zalecenie to nie może być wszakże utożsamiane z zakazem projektowania takich skrzyżowań i wjazdów w ogóle. Stanowisko Rady Miejskiej , według której projektowanie nowego skrzyżowania w niedalekiej odległości od istniejącego skrzyżowania ul.[...] i Al.[...] jest niezgodne z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) nie zostało bliżej wyjaśnione ani nie wskazuje konkretnego przepisu tego rozporządzenia, co uniemożliwia jego weryfikację. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym gminie przysługuje tzw. władztwo planistyczne, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Poprzez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy kształtuje też sposób wykonywania prawa własności tych nieruchomości (art. 33 u.z.p.). Działanie rady gminy na zasadzie przysługującego jej uznania nie może jednak prowadzić do dowolności. Ingerencja z jej strony w konstytucyjnie chronione prawo własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP), aczkolwiek dopuszczalna w ramach władztwa planistycznego, nie może być nadużywana. Dlatego też uchwała odrzucająca zarzut właściciela nieruchomości dotyczący projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga przekonującego uzasadnienia ustosunkowującego się do argumentacji wnoszącego zarzut. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie spełnia tego warunku. Oznacza to, że odrzucenie zarzutu nastąpiło bez wyjaśnienia i oceny istotnych okoliczności sprawy. W sytuacji powyższej należało uznać, że zaskarżona uchwała - w części odrzucającej zarzut M. R. - została podjęta z naruszeniem art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 , art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.