II SA/Lu 1180/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z [...] września 2017 r., znak: [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A. T. (dalej także: "skarżący"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej także: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: organ pierwszej instancji) z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], nakazującą skarżącemu rozbiórkę budynku magazynowego, znajdującego się na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w J. , gmina M. P.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że na wskazanych wyżej działkach skarżący wybudował samowolnie w latach 2009-2010 budynek magazynowy o wymiarach zewnętrznych około 18,3 m x 24,35 m. Konstrukcja budynku ze słupów stalowych o przekroju 12 x 12 cm, kotwionych w żelbetowych stopach fundamentowych. Dach budynku jest dwuspadowy, ze stalowych dźwigarów kratowych, w głównej bryle obiektu symetryczny, a w południowej części budynku jako przedłużenie połaci głównego dachu. Obłożenie ścian budynku oraz pokrycie dachowe wykonano z blachy trapezowej. Posadzka wewnątrz budynku została wykonana z betonowej kostki brukowej. Obiekt został wyposażony w instalacje elektryczną. Budynek pełni funkcję magazynową, w związku z obsługą prowadzonego przez inwestora gospodarstwa rolnego. Postanowieniem z [...] września 2016 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, dalej również: "Prawo budowlane"), organ ten wstrzymał skarżącemu prowadzenie robót budowlanych przy budowie opisanego budynku, budowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę i zobowiązał go do przedłożenia – w terminie do dnia [...] grudnia 2016 r. – wymienionych w tym postanowieniu dokumentów. Wobec niezłożenia wymaganych dokumentów w zakreślonym terminie, opisaną wyżej decyzją organ pierwszej instancji nakazał właścicielom tego obiektu jego rozbiórkę. Organ odwoławczy utrzymując w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji podzielił stanowisko w niej wyrażone. Organ drugiej instancji wskazał, że w świetle art. 48 Prawa budowlanego, niespełnienie przez inwestora nałożonych obowiązków w wyznaczonym terminie oznacza dla organu nadzoru budowlanego obowiązek wydania nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu żądania przedłużenia terminu do złożenia wymaganych dokumentów, organ drugiej instancji uznał je za niezasadne, podkreślając, że biorąc pod uwagę zebrany materiał dowodowy, brak było podstaw do wyznaczenia nowego terminu. W skardze do Sądu skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, ze względu na naruszenie: - art. 7a, 9 i 10 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasad postępowania wskazanych w tych przepisach; - art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie wniosku skarżącego o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów, wskazanych w postanowieniu organu pierwszej instancji z [...] września 2016 r.; - art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez wydanie nakazu rozbiórki omawianego budynku, pomimo złożenia przez skarżącego wniosku o przedłużenie terminu, określonego w postanowieniu organu pierwszej instancji z [...] września 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podkreślenia wymaga, że w przypadku, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w razie jego braku, ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, organ nadzoru budowlanego – co do zasady – ma obowiązek przeprowadzenia procedury zmierzającej do zalegalizowania takiego obiektu budowlanego. W takiej sytuacji, właściwy organ nadzoru budowlanego, stosownie do art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Wskazać należy, że organy nadzoru budowalnego prawidłowo, to jest zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a organ odwoławczy również zgodnie z art. 136 k.p.a., ustaliły i oceniły wszystkie istotne okoliczności w rozstrzyganej sprawie, co dało im podstawę do prawidłowego zastosowania w tej sprawie przepisów prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że opisany wyżej budynek magazynowy został wybudowany w latach 2009-2010 bez wymaganego – w świetle art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane – pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze, organ pierwszej instancji ocenił, że zachodzą określone w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego przesłanki umożliwiające legalizację powstałej samowoli budowlanej i opisanym wyżej postanowieniem z [...] września 2016 r. nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia, w terminie do [...] grudnia 2016 r., dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 ustawy, to jest: - ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez osoby z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego; - oświadczenia skarżącej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowienie to doręczone zostało skarżącemu [...] września 2016 r. (k. 27 akt adm. I inst.). Z akt sprawy wynika również, że jakkolwiek zakreślony skarżącemu termin na złożenie wyżej wymienionych dokumentów upłynął bezskutecznie [...] grudnia 2016 r., to organ pierwszej podjął kolejne czynności procesowe w sprawie dopiero po upływie trzech miesięcy, informując strony pismem z [...] marca 2017 r. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, w terminie 7 dni od daty doręczenia tego pisma. Jednocześnie organ pouczył strony, że "sprawa będzie rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej niezwłocznie po określonego wyżej terminu" (k. 29 akt adm. I inst.). Niekwestionowane jest też, że skarżący odebrał to zawiadomienie [...] marca 2017 r., jednakże w zakreślonym przez organ pierwszej instancji terminie ani w okresie późniejszym, poprzedzającym wydanie decyzji tego organu – [...] czerwca 2017 r. nie złożył żadnego z dokumentów wymaganych, zgodnie z cytowanym postanowieniem z [...] września 2016 r. Podkreślenia wymaga, że dopiero w dniu [...] czerwca 2017 r., w złożonym przez siebie odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, skarżący poinformował organ, że "w wyniku dużej ilości dokumentów nie zauważył ostatecznych terminów dostarczenia dokumentacji". W związku z tym wniósł o wydłużenie terminu dostarczenia dokumentów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej do [...] grudnia 2017 r. (k. 1v akt adm. II inst.). Organ drugiej instancji, odnosząc się do wskazanego żądania przedłużenia terminu do złożenia wymaganych dokumentów, uznał je za niezasadne. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że stanowisko powyższe jest prawidłowe. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że skarżący nie złożył, czego nie kwestionował w toku postępowania, żadnego z żądanych przez organ pierwszej instancji dokumentów w postaci: ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez osoby z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego, a także nie złożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Sądu, nawet jeżeli przyjąć, że skarżący, który osobiście odebrał adresowane do niego postanowienie PINB z [...] września 2016 r., "nie zauważył" upływu wskazanego w nim terminu do czasu wniesienia odwołania – [...] czerwca 2017 r., to i tak całkowicie niezrozumiałe jest, jako nieznajdujące żadnego uzasadnienia, dlaczego żądał on tak znacznego wydłużenia terminu wskazanego w tym postanowieniu. Skarżący nie wskazał żadnych istotnych powodów, które uzasadniałyby wydłużenie tego terminu na okres kolejnych dwunastu miesięcy. Zauważyć przy tym należy, że już w piśmie z [...] września 2017 r., adresowanym do organu drugiej instancji, skarżący zażądał kolejnego przedłużenia spornego terminu "do [...] marca 2018 r. ze względu na liczne odwołania strony skarżącej" (k. 11 akt adm. II inst.). Niewątpliwie trzeba mieć też na względzie, że decyzja organu odwoławczego wydana została blisko dziewięć miesięcy po upływie terminu zakreślonego w postanowieniu z [...] września 2016 r., co dawało dodatkową i znacznie rozłożoną w czasie możliwość przekazania stosownej dokumentacji. Całkowicie bezzasadne są również zarzuty skarżącego, że organ "nie zauważył zgłoszonego wniosku o przedłużenie terminu". Jak wskazano wyżej, organ odwoławczy odniósł się wyczerpująco do wskazanego wniosku, stwierdzając, że brak było podstaw do jego uwzględnienia. Sąd podziela przy tym powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd, wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym skoro Prawo budowlane nie precyzuje terminu, w którym inwestor winien złożyć w organie dokumenty niezbędne do zalegalizowania obiektu, to należy przyjąć, że kwestię tę ustawodawca pozostawił więc uznaniu organu. Podkreślenia wymaga, że organ pierwszej instancji wyznaczył skarżącemu termin do przedłożenia dokumentów, określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, w taki sposób, że skarżący miał obiektywną możliwość wypełnienia nałożonego na niego obowiązku. Jakkolwiek zaś skarżący składając odwołanie sześć miesięcy po upływie zakreślonego terminu zwrócił się do organu drugiej instancji o wydłużenie go o kolejnych sześć miesięcy, a następnie nawet o dziewięć miesięcy, to – mając na względzie opisane wyżej okoliczności sprawy – prawidłowo ocenił ten organ, że nie ma podstaw prawnych do uwzględnienia tego wniosku, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jakkolwiek istotnie można przyjąć, że organ prowadzący postępowanie winien ustosunkować się do wniosku strony jest forma postanowienia, to nie budzi wątpliwości, że rozstrzygnięcie tej kwestii w decyzji kończącej postępowanie nie może być ocenione jako naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie zatem wskazać należy, że biorąc pod uwagę zebrany materiał dowodowy, zasadnie ocenił organ odwoławczy, że brak było podstaw do zmiany omawianego postanowienia organu pierwszej instancji z [...] września 2017 r. i wyznaczenia skarżącemu nowego terminu złożenia wskazanej w tym postanowieniu dokumentacji, wymaganej w myśl art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W tych okolicznościach organy nadzoru budowlanego obu instancji obowiązane były, w myśl powołanych przepisów, do orzeczenia nakazu rozbiórki. Procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 ustawy, nie zawiera bowiem norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury z art. 48 ustawy, a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia zażądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki (wyrok WSA w Opolu z 22 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Op 271/12). Wskazać należy, że również pozostałe zarzuty podniesione w skardze nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy. Organy administracji, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. ustaliły wszystkie istotne okoliczności sprawy, a dokonane przez nie ocena materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, nie nosi znamion dowolności. Sąd nie dopatrzył się również w sprawie naruszenia innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności wymaga podkreślenia, że mając na uwadze opisane wyżej okoliczności sprawy, nie można zarzucić organom nadzoru budowlanego naruszenie zasady ogólnych postępowania wyrażonych w art. 7a § 1, 9 i 10 § 1 k.p.a. Oczywiste jest bowiem, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły wątpliwości co do treści normy prawnej, które mogłyby zostać rozstrzygnięte na korzyść skarżącemu, zgodnie z 7a § 1 k.p.a. Nawet jednak gdyby uznać, że wątpliwości takie dotyczyły kwestii przedłużenia terminu, to zasada ta nie mogłaby znaleźć w sprawie zastosowania, z uwagi na sporne interesy pozostałych stron postępowania, a zwłaszcza uczestniczki E. W., na której żądanie wszczęte zostało postępowanie oraz która domagała się rozbiórki opisanego budynku magazynowanego, zrealizowanego – jej zdaniem – z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych w pobliżu jej nieruchomości. Organy zapewniły skarżącemu prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, stosownie do 10 § 1 k.p.a. Ponadto organy te dochowały w toku postępowania obowiązków, wynikających z zasady informowania określonej w art. 9 k.p.a. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), skargę oddalił.