II SA/Lu 1181/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent stażysta Kinga Górka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych uchyla zaskarżoną decyzję. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania B. Z. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie uznania wypłaconego świadczenia z funduszu alimentacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane oraz nałożenia obowiązku zwrotu tego świadczenia wraz z odsetkami za opóźnienie – na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") umorzyło postępowanie odwoławcze w całości. Rozstrzygniecie powyższe zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P., decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] przyznał B. Z. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na rzecz małoletniego M. Z. w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od dnia [...] października 2015 r. do dnia [...] września 2016 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] ww. organ orzekł o uznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłaconego B. Z. za okres od dnia [...] czerwca 2016 r. do dnia [...] czerwca 2016 r. w kwocie [...]zł za świadczenie nienależnie pobrane i jednocześnie zażądał zwrotu tego świadczenia wraz z odsetkami za opóźnienie. Powyższa decyzja została doręczona B. Z. w dniu [...] listopada 2016 r. (potwierdzenie odbioru – k. 16 akt adm.). Strona w ustawowym terminie wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2016 r., po rozpatrzeniu którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po rozpatrzeniu sprawy po raz drugi Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] ponownie orzekł o uznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłaconego B. Z. za okres od dnia [...] czerwca 2016 r. do dnia [...] czerwca 2016 r. w kwocie [...]zł za świadczenie nienależnie pobrane oraz zażądał zwrotu tego świadczenia wraz z odsetkami za opóźnienie. Decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2017 r. została doręczona stronie w dniu [...] kwietnia 2017 r. (potwierdzenie odbioru – k. 23 akt adm. I inst.) . W dniu [...] maja 2017 r. B. Z. złożyła osobiście w sekretariacie MOPS w P. odwołanie, w którym jako przedmiot zaskarżenia oznaczyła decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], wydaną przez Dyrektora MOPS w P.. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] (będącą przedmiotem rozpoznawanej skargi) umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że w treści odwołania złożonego w dniu [...] maja 2017 r. B. Z. wskazała, że jego przedmiotem jest decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Tymczasem strona uprzednio wniosła odwołanie od tej decyzji, w wyniku którego została ona uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], jednocześnie przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że wobec powyższych okoliczności postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie należy umorzyć w całości jako bezprzedmiotowe, ponieważ odwołanie dotyczy sprawy już zakończonej oraz decyzji wyeliminowanej z obrotu prawnego. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. B. Z. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 138 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 64 § 2 w zw. z art. 7 i art. 9 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego, a przez to zaniechanie rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy, nie wezwanie strony do uzupełnienia braków formalnych pisma, w sytuacji, gdy przepisy prawa wyraźnie nakładają na organ obowiązek takiego działania oraz poprzez niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W oparciu o powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca przyznała, że w odwołaniu złożonym w dniu [...] maja 2017 r. rzeczywiście jako przedmiot oznaczyła decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], od której – jak stwierdziła, "odwołanie nie przysługiwało". W ocenie skarżącej błąd ten zauważył jednak już organ pierwszej instancji, co wynika z pisma tego organu przekazanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wraz z przedmiotowym odwołaniem. Organ pierwszej instancji (cyt.) "zamiast dokonać wyjaśnienia uznał treść odwołania za jednoznaczną". W ocenie skarżącej powinien był natomiast uznać, że odwołanie dotknięte jest brakiem formalnym i wezwać skarżącą do usunięcia tego braku w wyznaczonym terminie. Przekazując sprawę organowi odwoławczemu organ pierwszej instancji naraził stronę na poniesienie ujemnych skutków prawnych, albowiem postępowanie odwoławcze zostało umorzone, przez co nie dokonano merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Niezależnie od powyższego skarżąca podniosła, że umorzenie postępowania odwoławczego na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. może nastąpić tylko wówczas, gdy dojdzie do cofnięcia odwołania, bądź wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania, co w przedmiotowej sprawie nie występuje. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które daje podstawy do jej uchylenia. Na wstępie wymaga podkreślenia, że zasadnicze reguły każdego postępowania administracyjnego, obowiązujące we wszystkich stadiach postępowania, wynikają z zasad ogólnych określonych w przepisach art. 6 - 16 k.p.a. Wśród tych zasad istotne miejsce zajmuje zasada pogłębiania zaufania obywateli, wyrażona w art. 8 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Nie mniejsze znaczenie – zwłaszcza w kontekście zagwarantowania stronom postępowania administracyjnego możliwości obrony ich praw – ma wyrażona w art. 9 k.p.a. zasada informowania stron. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Powyższe zasady należy traktować nie tylko jako postulat ustawodawcy wobec organów orzekających w sprawie, ale jako przesłankę oceny ich działania, a to oznacza, iż naruszenie którejkolwiek z tych zasad może stanowić wystarczającą podstawę do uchylenia aktu administracyjnego, nawet jeżeli w toku postępowania nie naruszono innych przepisów (por. wyroki NSA: z dnia 26 marca 2002 r., sygn. akt III SA 3390/00; z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II FSK 2059/11; z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2068/14 – dostępne w CBOSA). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie zastosowało się do przytoczonych wyżej zasad procedury administracyjnej. Podkreślić należy, że w myśl art. 63 § 2 k.p.a. jednym z wymogów formalnych każdego podania (a więc również odwołania) jest oznaczenie przedmiotu żądania. W przypadku odwołań zachowanie tego wymogu wyraża się we wskazaniu decyzji organu pierwszej instancji, której dane odwołanie dotyczy. W okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje poza sporem, że po doręczeniu skarżącej w dniu [...] kwietnia 2017 r. decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] (wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ), skarżąca w ostatnim dniu 14-dniowego terminu do złożenia odwołania od tej decyzji (tj. w dniu [...] maja 2017 r.) złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w P. odwołanie, w którym jako przedmiot zaskarżenia nie wskazała jednak ww. decyzji z dnia [...] marca 2017 r., lecz uprzednio wydaną przez organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], która wówczas nie funkcjonowała już w obrocie prawnym, albowiem została uchylona decyzją kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] W ocenie Sądu, pomimo jednoznacznego oznaczenia przez stronę przedmiotu odwołania z dnia [...] maja 2017 r. we wskazany wyżej sposób, organ odwoławczy – mając na względzie okoliczności i dotychczasowy przebieg postępowania –powinien był jednak powziąć wątpliwości co do prawidłowości tego oznaczenia i kierując się przytoczonymi na wstępie zasadami procedury administracyjnej, umożliwić stronie dokonanie ewentualnej korekty tego oznaczenia. Za słusznością takiego działania przemawiała okoliczność, iż skarżąca wcześniej skutecznie wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. Złożenie przez nią kolejnego odwołania od tej decyzji byłoby więc całkowicie nieracjonalne. Ponadto odwołanie z dnia [...] maja 2017 r. strona złożyła w trakcie biegu terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2017 r. Istotny jest również fakt, że obie te decyzje posiadały rozstrzygnięcia o takiej samej treści, przez co tożsamy pozostawał również opis tych rozstrzygnięć w treści poszczególnych odwołań. W tych okolicznościach zasadne było zatem skierowanie przez organ odwoławczy do skarżącej (skoro nie uczynił tego organ pierwszej instancji przed przekazaniem odwołania) wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do wyjaśnienia, czy przedmiotem odwołania z dnia [...] maja 2017 r. jest decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] (zgodnie z jego oznaczeniem), czy też decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2017 r.nr [...] (na co wskazywał termin i okoliczności złożenia tego odwołania), pod rygorem przyjęcia, że przedmiotem odwołania jest decyzja z dnia [...] listopada 2016 r. (albowiem w razie niedokonania przez skarżącą korekty oznaczenia przedmiotu odwołania, oznaczenie dokonane przez nią pierwotnie należałoby uznać za wiążące). W realiach niniejszej sprawy niewystosowanie takiego wezwania i automatyczne przyjęcie, iż przedmiotem odwołania jest decyzja, której data wydania i numer zostały w odwołaniu oznaczone – pomimo szeregu okoliczności wskazujących na to, iż oznaczenie to miało charakter omyłki – świadczy o naruszeniu zasad postępowania określonych w art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a., które to naruszenie, jak słusznie zarzuciła skarżąca, pogorszyło jej sytuację prawną, uniemożliwiając ponowne merytoryczne rozpatrzenie jej sprawy w drugiej instancji postępowania administracyjnego. W dalszym toku postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zastosuje się do ww. uwag i wobec uzasadnionych wątpliwości co do poprawności oznaczenia przedmiotu odwołania z dnia [...] maja 2017 r., przed jego rozpatrzeniem wezwie stronę do precyzyjnego wskazania tego przedmiotu. Wezwanie takie nadal uznać należy za konieczne, albowiem pomimo zakwestionowania w skardze tego, że Kolegium przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie umożliwiło skarżącej dokonania korekty oznaczenia przedmiotu odwołania, skarżąca nadal w żadnym ze swych pism takiej, jednoznacznej korekty nie dokonała. Końcowo ubocznie wypada zaznaczyć, że gdyby nawet strona rzeczywiście przedmiotem odwołania z dnia [...] maja 2017 r. uczyniła decyzję z dnia [...] listopada 2016 r., która na dzień wniesienia tego odwołania nie funkcjonowała już w obrocie prawnym, wówczas prawidłową formą rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy byłoby wydanie na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, nie zaś wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Brak przedmiotu zaskarżenia świadczy bowiem przede wszystkim o niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, 4. wydanie, Warszawa 2011, str. 766). Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.