II SA/Lu 1184/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Małysz, Sędziowie WSA Halina Chitrosz (spr.), NSA Irena Szarewicz-Iwaniuk, Protokolant specjalista Magdalena Futyma, po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejskiego Centrum Pomocy Rodzinie z dnia [...]. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz E. R. kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2003r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania E.R. od decyzji wydanej z upoważnienia Rady Miejskiej przez Kierownika Miejskiego Centrum Pomocy Rodzinie z dnia [...] czerwca 2003r., nr [...] odmawiającej przyznania zasiłku stałego - na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego / tekst jednolity - Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000r. z późn. zm. / - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium podało, iż organ I instancji ustalił, że wnioskodawczyni zamieszkuje wraz z rodziną składającą się z czterech osób, w tym jej samej, dwójki dzieci i jej konkubenta / ojca niepełnosprawnej córki A. / a także, że wobec zaniechania współpracy skarżącej i jej rodziny ostatecznie nie było możliwe ustalenie dochodu rodziny, jako jednej z przesłanek warunkujących przyznanie zasiłku stałego. W odwołaniu od decyzji odmawiającej przyznania zasiłku stałego E.R. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji powoływała się na to, iż jest osobą samotnie wychowującą niepełnosprawne dziecko wymagające stałej opieki, co uniemożliwia jej podjęcie pracy zawodowej. Nie ma możliwości zamieszkania w miejscu zameldowania z uwagi na ciągłe konflikty ze swoim byłym mężem i dlatego też mieszka w mieszkaniu ojca dziecka / A. /, zajmując w nim dwa pokoje. Organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 27 ust.1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4, a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm. / lub ma orzeczony stopień niepełnosprawności. Organ odwoławczy stwierdził, iż w aktach sprawy znajduje się orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z dnia [...] marca 2003r., nr akt ORD/47/03 potwierdzające konieczność sprawowania opieki nad A.G. w sposób wynikający z przepisu art. 27 ust.1 ustawy o pomocy społecznej z 1990r. Opierając się na wywiadzie środowiskowym – organ II instancji uznał jednocześnie, iż rodzina w której funkcjonuje skarżąca i jej niepełnosprawne dziecko składa się z czterech osób. Stanowią ją: skarżąca, jej syn R. z poprzedniego związku małżeńskiego, córka A. i jej ojciec – T.G. Ten ostatni pracuje obecnie w Samodzielnym Publicznym Zespole Opieki Zdrowotnej na stanowisku dyrektora. Skarżąca nie podała wysokości zarobków T.G., ani nie uczynił też tego jego zakład pracy. Organ odwoławczy uznał, iż twierdzenie skarżącej, że samotnie wychowuje córkę A. nie może się ostać, w sytuacji gdy ojciec dziecka jest w stanie, jako osoba pracująca łożyć na jego utrzymanie. Brak możliwości ustalenia dochodu rodziny – w ocenie organu – dał podstawę do zastosowania przepisu art. 43 ust.3b i ust. 5 ustawy o pomocy społecznej i wydania decyzji odmawiającej przyznania zasiłku stałego przez organ I instancji. W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, na mocy której odmówiono skarżącej przyznania zasiłku celowego. Na powyższą decyzję E.R. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie. Skarżąca w jej uzasadnieniu konsekwentnie podtrzymywała swoje dotychczasowe stanowisko, twierdząc, iż w żadnym razie nie stanowi rodziny z T.G. i – wbrew temu, co uznały organy obu instancji – samotnie wychowuje niepełnosprawną córkę. Zarzucała także, iż organ odwoławczy winien merytorycznie ponownie rozpoznać sprawę, a nie poprzestać na ustaleniach i wywodach organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, iż z dniem 1 stycznia 2004r. - na mocy przepisu art. 97§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U.Nr 153, poz. 1271, z późn.zm. / do rozpoznania niniejszej skargi stał się właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Na podstawie tego przepisu do postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dzu. U. Nr 153, poz. 1270 /. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem / art. 1§ 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych / stwierdzić należy przede wszystkim, iż w myśl art. 134§1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia pierwszoinstancyjnego. Innymi słowy - zasada dwuinstancyjności oznacza, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Wynika to z przepisu art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne / por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2000r., I SA 1110/99, LEX nr 75520 /. Rozważania należy rozpocząć od przytoczenia treści przepisu art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 414 z 1998 r. z późn. zm.), w myśl którego zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4, a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm. / lub ma orzeczony stopień niepełnosprawności. Nie ma wątpliwości, iż przesłanki wymienione w powołanym przepisie muszą wystąpić kumulatywnie. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z dnia [...] marca 2003r., nr akt ORD/47/03 – córka E.R. i T.G. – A. urodzona w dniu 10 lipca 1994r. – została zaliczona do osób niepełnosprawnych na podstawie art. 4a ust.1 i art. 6b ust.3 powołanej ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Organy obu instancji nie kwestionują, iż w związku z orzeczeniem o niepełnosprawności córki A., E.R. należy uznać za osobę zdolną do pracy, lecz nie pozostającą w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad córką w sposób wynikający z przepisu art. 27 ust.1 ustawy o pomocy społecznej z 1990r. W dalszej kolejności zbadania wymagało zatem zaistnienie drugiej przesłanki wynikającej z omawianego przepisu, a mianowicie kryterium dochodowego rodziny, przy czym w pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć – na gruncie stanu faktycznego sprawy – czy i kto stanowi rodzinę E.R.. Zgodnie z przepisem art. 2a ust.1 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej z 1990r. "rodzina" oznacza osoby spokrewnione lub nie spokrewnione pozostające w faktycznym związku wspólnie zamieszkujące i gospodarujące, z zastrzeżeniem art. 4a, który nie dotyczy rozpoznawanej sprawy. W rozumieniu tego przepisu udowodnienia zatem wymaga fakt nie tylko wspólnego zamieszkiwania, ale również gospodarowania, albowiem przesłanki te, aby można było mówić o "rodzinie" w kontekście w/w przepisu muszą być spełnione łącznie / por. wyrok NSA z dnia 17 marca 1998r., I SA 1995/97, LEX nr 45807 oraz z dnia 15 lipca 1999r., I SA 214/99, LEX nr 47403/. Ustalając dochód skarżącej E.R. organy przyjęły założenie, iż prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe razem ze swoim konkubentem i to legło u podstaw konsekwentnego domagania się od niej, a następnie czynienia we własnym zakresie starań zmierzających do pozyskania dowodu na okoliczność dochodów T.G.. Tymczasem z różnego rodzaju pism składanych w toku postępowania przez skarżącą wynika, iż mimo wspólnego zamieszkiwania z T.G. prowadzi ona oddzielne gospodarstwo domowe. W piśmie z dnia 2 stycznia 2002r. wyjaśniała, iż z " T.G. nie utrzymuje bliższych kontaktów". W piśmie zatytułowanym "Oświadczenie", noszącym datę 17 kwietnia 2003r. skarżąca wyraźnie podnosiła, iż "pozostaje na samodzielnym gospodarstwie oraz, że posiłki przygotowuje tylko dla dzieci, zaś T.G. sam dla siebie robi zakupy". Podobnie wyjaśniała także w "Podaniu" z dnia 07 marca 2003r. i w odwołaniu wniesionym od decyzji organu I instancji. Jakkolwiek sama skarżąca w różnych momentach postępowania przyznawała, iż T.G. daje jej określone sumy pieniężne na córkę A., to jednak fakt ten nie może zostać uznany za okoliczność przemawiającą za tym, iż prowadzą oni wspólne gospodarstwo domowe. Można by natomiast wyrazić pogląd, iż owe "datki" stanowią jedynie formę dobrowolnej alimentacji dziecka przez ojca. Organy obu instancji, jakkolwiek twierdziły, iż skarżąca wraz z dziećmi: A. i R. oraz T.G. tworzą rodzinę, to jednak w żadnym momencie uzasadnienia nie podały z jakich przesłanek przekonanie to wywiodły. Uchybia to przepisowi art. 107§3 kpa. Zwrócenia uwagi wymaga, iż w sytuacji gdy skarżąca w toku postępowania konsekwentnie wyjaśniała, iż nie utrzymuje bliższych kontaktów z T.G. oraz, że nie prowadzi z nim wspólnego gospodarstwa domowego, organ odwoławczy nie miał podstaw do wyrażenia poglądu zawartego na stronie 2 uzasadnienia decyzji, iż " twierdzenie skarżącej o samotnym wychowywaniu córki A. nie może być uwzględnione, ponieważ z akt sprawy wynika, iż ojciec dziecka jako osoba pracująca jest w stanie łożyć na jego utrzymanie". Za osobę samotnie wychowującą dziecko – uważa się bowiem osobę gospodarującą z dzieckiem pozostającym pod jej opieką i na jej wyłącznym utrzymaniu, nawet jeśli otrzymuje alimenty / art. 2a ust. 1 pkt.1a ustawy o pomocy społecznej z 1990r. /. Z tych wszystkich względów należało uznać, iż w sytuacji, gdy nie poczyniono dokładnych ustaleń w celu wyjaśnienia sytuacji finansowej i rodzinnej skarżącej, a zwłaszcza zbadania, czy rzeczywiście wspólnie gospodaruje z T.G. i na czym ta "wspólnota" polega - nie było podstaw do oparcia wydanego rozstrzygnięcia na przepisie art. 43 ust.3b i ust.5 ustawy o pomocy społecznej z 1990r., jak to przyjął organ odwoławczy. W myśl pierwszego z powołanych przepisów w przypadku, gdy osoba lub rodzina ubiegająca się o pomoc, a także osoby, o których mowa w art. 39, nie wyrażają zgody na zbieranie danych osobowych w zakresie ustalonym przepisami ustawy, kierownik ośrodka pomocy społecznej lub kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie może wydać decyzję odmawiającą przyznania pomocy. Z kolei drugi przepis stanowi, iż pracownik socjalny przeprowadzający wywiad rodzinny (środowiskowy) może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Warto w tym miejscu jednak podkreślić z całą mocą, iż z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca odmawiała złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, a co więcej dokumenty takie złożyła i znajdują się one w aktach postępowania / brak numeracji akt uniemożliwia Sądowi powołanie się na konkretne karty /. Okoliczność natomiast, że nie jest w stanie ona złożyć dowodu o dochodach T.G. była znana organom od samego początku, pomijając już nawet kwestię, iż także ich przedsięwzięcia w tym zakresie zakończyły się niepowodzeniem. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach postępowania w niczym nie wynika również, aby skarżąca nie wyrażała zgody na zbieranie danych osobowych w zakresie ustalonym przepisami ustawy. Zgodnie z przepisem art. 8 kpa, organy mają obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną (vide np. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1985 r. SA/Gd 478/85 - niepublikowany, wyrok z dnia 20 czerwca 1994 r. SA/Wr 98/94 - Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1996 r. nr 1, poz.3). Sąd wyraża pogląd, iż zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem zasad przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107§ 3 kpa. Przepisy te nakładają na organy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ocenienia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz wskazania w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej i wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z tych wszystkich względów stwierdzając, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem tak prawa materialnego, jak i zasad postępowania – należało ją uchylić na podstawie art. 145§1pkt.1 lit. "a" i lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205§1 i §2 i art. 209 tejże ustawy, dokonując jednocześnie korekty wysokości kosztów zastępstwa procesowego wykazanych w spisie kosztów / k - 16 / z kwoty 244,00zł do kwoty 240, 00zł, to jest do wysokości wynikającej z przepisu §18 ust.1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu / Dz.U.Nr 163, poz.1348 z późn.zm. /.