II SA/Lu 1186/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Wiesława Achrymowicz (spr.) /asesor WSA/, NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant ref. Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2004 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o nakazaniu przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego , w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. prawo budowlane, nałożył na Gminną Spółdzielnię "Samopomoc Chłopska" w K. w likwidacji obowiązek przedłożenia: inwentaryzacji powykonawczej budowlanej i technologicznej wykonanych robót budowlanych modernizowanego budynku sklepu branży spożywczej na działce numer 456 w [...] z ekspertyzą techniczną elementów konstrukcyjnych, po uzgodnieniu z TSSE i rzeczoznawcą do spraw BHP i ergonomii; dokumentu stwierdzającego formalne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; z zakreśleniem terminu do 30 września 2002r. – na wykonanie wskazanego obowiązku . W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że w obiekcie sklepu samowolnie wykonane zostały schody wejściowe, przebudowano drzwi wejściowe do sklepu, ścianki działowe, docieplono ściany zewnętrzne budynku, bez wymaganego zgłoszenia, co naruszyło art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 30 ust. 1 pkt 1 wskazanej na wstępie ustawy prawo budowlane. Nałożone obowiązki mają na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W wyniku rozpoznania odwołania J. P. , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2002r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia prezentował stanowisko, iż zgodnie z orzecznictwem, poglądami doktryny obowiązki nałożone w oparciu o dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy prawo budowlane , nie mogą ograniczać się do przedłożenia jedynie określonych dokumentów. Powołane unormowanie nie przewiduje bowiem wydania ponownej decyzji, która miałaby określać jakie czynności faktycznie powinny być zrealizowane, w oparciu o przedstawioną dokumentację, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Działania organu pierwszej instancji należy ocenić jako o charakterze dowodowym i powinny być podejmowane postanowieniem w trybie art. 81 c rozważanej ustawy prawo budowlane. Na powyższe skargę złożył J. P. , wnosząc o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego . Zarzucił, że: stanowi ona próbę legalizacji samowoli budowlanej, gdy inwestor nie wykazał uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; narusza prawo własności i posiadanie skarżącego; błędnie kwalifikuje samowolę budowlaną odnośnie przebudowy tak ważnego elementu konstrukcyjnego, jak schody, która zdaniem skarżącego wymaga pozwolenia na budowę; a w konsekwencji bezpodstawnie zastosowanie znalazł art. 50 i art. 51 ustawy prawo budowlane, nie zaś art. 48 tej ustawy. Domagał się, by organy nadzoru budowlanego, w wyniku rozpoznania skargi, zostały zobligowane do wydania nakazu rozbiórki samowoli budowlanej. W uzasadnieniu dodatkowo wskazywał na dyspozycje art. 30 i art. 32 ustawy prawo budowlane, z których wywodził niedopuszczalność legalizacji samowoli budowlanej, gdy inwestor nie legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie. Podtrzymał prawną argumentację zawartą w uzasadnieniu drugoinstancyjnej decyzji, a w konsekwencji treść zawartego w niej rozstrzygnięcia. Nadto wskazał, że decyzja objęta skargą, jako kasacyjna, wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. ,stanowi rozstrzygnięcie procesowe, nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej. Kończy postępowanie w inny sposób, nie kształtując stosunku prawnomaterialnego. Natomiast decyzję organu pierwszej instancji pozbawia możliwości uzyskania przymiotu ostateczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego , wydana w oparciu o dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. jest kasacyjną, co oznacza, że eliminuje z obrotu prawnego uchyloną decyzję organu pierwszej instancji, nie rozstrzygając sprawy merytorycznie, wobec jednoczesnego z uchyleniem przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwy pierwszoinstancyjny organ administracji. W tym stanie prawnym kontrola jej legalności sprowadza się do przesądzenia czy została wydana zgodnie z przesłankami statuowanymi dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane unormowanie przewiduje podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jedynie w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W okolicznościach sprawy niniejszej, organ drugiej instancji w pełni prawidłowo stanął na stanowisku, iż dopiero po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, polegającego na zgromadzeniu wymienionych dokumentów bądź w rezultacie upływu terminu zakreślonego na ich złożenie i po rozważaniu potrzeby podjęcia inicjatywy dowodowej z urzędu, możliwym będzie dokonanie prawidłowej kwalifikacji prawnej wykonanych samowolnie robót budowlanych, oceny uprawnień i obowiązków inwestora. Dotychczasowy brak materiału dowodowego, w szczególności w postaci ocen technicznych, ekspertyz z wymaganymi uzgodnieniami dawał organowi rozpoznającemu odwołanie pełne podstawy do stwierdzenia, iż zakres wymaganego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wyczerpuje pojęcie znacznej części, a dotyczącego okoliczności o rozstrzygającym znaczeniu w świetle wymogów dyktowanych unormowaniami prawa budowlanego, czy to dyspozycją art. 48 , czy art. 51. Prowadzenie tych proceduralnych czynności na etapie postępowania odwoławczego w istocie zastępowałoby postępowanie pierwszoinstancyjne, co podlega ocenie w kategoriach naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której stanowi unormowanie art. 15 k.p.a. Nakłada ona na organy prowadzące postępowanie w toku instancji obowiązek każdorazowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W badanym postępowaniu administracyjnym organ pierwszej instancji nie zgromadził dowodów, które dawałyby podstawę do prawnej oceny czy wskazywane przez skarżącego roboty, zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej, należy kwalifikować jako objęte wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, a dalej czy ich przedmiotowy zakres wyczerpuje pojęcie budowy w postaci przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy prawo budowlane , czy też remontu definiowanego w art. 3 pkt 8 cytowanej wyżej ustawy. Dopiero po zgromadzeniu materiału dowodowego na tę okoliczność, w postaci przede wszystkim niezbędnych ekspertyz technicznych, opinii, wymaganych uzgodnień, właściwy organ pierwszej instancji władny będzie zdecydować o zasadności zastosowania rygorów z art. 48 prawa budowlanego, jak tego żąda skarżący, bądź reżimu statuowanego dyspozycją art. 51 cytowanej ustawy, przewidującego dopuszczalność legalizacji samowoli budowlanej po spełnieniu przez inwestora ustawowych warunków. Wydanie decyzji przez organ administracji właściwy w sprawach z zakresu nadzoru budowlanego, rozstrzygającej sprawę merytorycznie, przy przyjęciu za podstawę każdego z rozważanych trybów, ustawowo jest obwarowane wymogiem precyzyjnego sformułowania treści obowiązków nakładanych na jej adresata, tak by ewentualna przyszła egzekucja nie napotykała przeszkód, a który nie został dopełniony w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w pierwszej instancji. Reasumując, zaskarżona decyzja kasacyjna została podjęta zgodnie z prawem, przy spełnieniu omówionych, ustawowych przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. W rezultacie wykluczenia z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, będzie on zobligowany, by przeprowadzić postępowanie w znacznej części, gromadząc niezbędny materiał dowodowy, który pozwoli na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W tym miejscu wskazać należy na art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1-4 k.p.a. normujące tryb postępowania dowodowego, którego zachowanie pozwoli dopiero na pozytywne przesądzenie prawidłowości procedowania, a w konsekwencji na wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i powzięcie odpowiadającej prawu decyzji. W postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega wyłącznie legalność decyzji, aktów bądź innych czynności organów administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Takie granice sądowej kognicji zakreśla art. 1 w związku z art. 3 § 1 ostatnio cytowanej ustawy. W konsekwencji przytoczonej regulacji prawnej, orzeczenie sądowe nie może zastępować rozstrzygnięcia organu administracji. Zatem wniosek skarżącego, by w wyniku rozpoznania skargi , właściwy organ administracji został zobligowany do wydania decyzji w trybie wskazywanych przez niego unormowań ustawy prawo budowlane, nie znajduje podstaw prawnych. Na tym etapie oceny procedowania organów administracji, wobec niewyczerpania w znacznej części postępowania dowodowego, brak jest podstaw, by przesądzić czy w sposób skuteczny oraz na podstawie jakich okoliczności, dokumentów , inwestor podejmie się wykazania tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ostatecznie to zagadnienie przesądzą właściwe organy administracyjne po ponownym rozpatrzeniu sprawy w pierwszej instancji. Dla wyczerpującego odniesienia się do zarzutów skarżącego, opartych na bezsprzecznie przysługującym mu statucie współwłaściciela, w tym miejscu stwierdzić należy, iż w pełni prawidłowo wskazuje na ustawowy wymóg legitymowania się przez inwestora tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na etapie ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na budowę – art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy prawo budowlane bądź dokonywania skutecznego zgłoszenia – art. 30 ust. 1a cytowanej ustawy. Jednakże ta przesłanka nie została przez ustawodawcę przewidziana dla dopuszczalności zastosowania trybu zarówno przewidzianego w art. 48 prawa budowlanego, jak też w art. 51 wskazanej ustawy, w sytuacji już zrealizowanej samowoli budowlanej. Natomiast jeżeli inwestor, realizując samowolnie roboty budowlane, narusza cudzą własność, lokalizuje je na cudzej nieruchomości to ten stan rzeczy podlega ocenie prawnej i ustawowym rygorom, ale na gruncie unormowań przepisów o ochronie własności. Roszczenia jakie mogą powstać na tej podstawie, mają charakter ściśle cywilnoprawny i podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne . Przedstawiona ocena prawna, oparta na literalnym brzmieniu powołanych unormowań ustawy prawo budowlane, stanowi konsekwentną kontynuację jednolitego stanowiska prezentowanego w orzecznictwie. Tu przywołać należy wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1999r. w sprawie IV SA 90/97 (Lex 46652) oraz wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002r. w sprawie IV SA 639/01 ( M.Prawn. 2003/4/147). W świetle przytoczonych wyżej rozważań, zaskarżona decyzja kasacyjna odpowiada prawu i z tego względu, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w tenorze sentencji.